困境与出路——农村妇女土地权益保护的法律思考

                     李和平

（延安大学政法学院   陕西旷达律师事务所  ）

内容提要：土地是农民的命根子，土地权益是农民的主要权利之一，然而，近年来，随着我国城镇化建设的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用，由此引发的土地收益分配纠纷急增，侵犯农村妇女土地权益的事件时有发生。如何处理和解决好这些纠纷，保护农村妇女的土地权益摆在我们面前的一项重要的任务，也是每一法律工作者需要予以充分重视的一个问题。

关 键 词：农村妇女  土地权益  困境  出路

一、农村妇女土地权益保护的困境

土地是农民的命根子，土地权益是农民的主要权利之一，特别是近几年来随着我国城镇化建设的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征用，农村集体经济组织尤其是城中村和城市郊区的集体经济组织收益不断增多，甚止相当可观，但由此而引发的土地收益分配纠纷也日益急增，侵犯农村妇女土地权益的事件时有发生甚止越来越严重，这种现象已经引起社会各方面的关注。以延安市宝塔区为例，全区共有20个乡镇611个行政村，仅对柳林、万花、枣园、何庄坪、桥沟、李渠、姚店等7个乡镇106个村组进行调查发现有不少村组不同程度地存在着侵犯妇女土地权益的问题。不少农村妇女因婚嫁、丧偶等等原因被部分或完全剥夺了土地承包经营权以及围绕土地承包经营所产生的其他权利如土地收益权。随着社会经济的发展，这种问题会随时发生，且呈上升发展趋势，由此而引发了不少群众上访事件。因此，依法保护广大农村妇女的合法的土地权益已经成为政府和人民法院审判工作的一件重要大事，在理论上进行探讨解决这些问题的途径也是每一法学研究人员的重要任务。因为这些纠纷如得不到解决，只能使问题越积越深，矛盾越来越突出，解决起来越来越困难。然而，一方面是由于法律的不完善导致处理这些纠纷没有统一的法律依据，许多法院因此而对此类案件不予受理，另一方面，这些纠纷的解决也会遭遇许多现实的困难。使保护农村妇女土地权益的工作陷入困境。表现为：

（一）增大法院的工作压力

通过对宝塔区7个乡镇的调查，涉及妇女土地权益纠纷的就有106个村组总计2450户，加上这些家庭的子女总数达数千甚止几万人，因此，一旦放开法院直接受理这些案件的闸门，法院根本无法应付。更为严重的是即便是这些案件法院受理审判后也根本无法执行，因为村里没有剩余的土地，这就要求每个承包户退一部分田。如此一来，法院执行几起案件，承包户就要退几次田，如果法院执行判决一次就要求土地重新承包分配一次，这不仅无法操作而且也是行不通的。如果案件的纠纷是属于土地收益纠纷的话，执行的难度就更大，因为有些村子可能将土地收益款已经全部和部分分配，这就需要那些已经分得土地收益款的村民退还部分已分配到手的款项，困难可想而知。

（二）可能造成城边村和富裕村的人地矛盾突出和资源压力加大，甚止阻碍农村经济的发展

如果打破以往“男婚女嫁”的传统习俗，由男女双方自主决定其婚后的户口所在地，并在户口所在地享受土地承包权及其相关利益，就会使人口集中在一些自然条件较好、地理位置优越尤其是一些经济效益较好的城边村和富裕村，势必带来农村土地资源和经济利益增长速度的有限性同人口增长速度的急剧性的矛盾突出，致使人口膨胀，人地关系紧张，资源压力加大，从而抑制甚至拖垮富裕农村的经济发展。同时，伴随着富裕村人口的迅速膨胀，农村人口流动的均衡被打破，贫困村人口会急剧减少，很可能出现土地撂荒的现象，造成资源浪费。^[1]

（三）在个别集体经济特别发达的村可能会出现骗婚、离婚等不正常现象

一些贫困村的青年男女通过婚姻在富裕村落户，婚后不久又离婚，然后以本村村民的身份，继续在该村结婚成家。这样，一方面造成了家庭的不稳定，另一方面造成富裕村人口急剧膨胀，人均福利迅速减少，原来的村民对此必然有很大意见，并由此产生该村原有的农户和离婚妇女新建立的农户之间的矛盾和利益争夺。

面临如此两难境地，法院或者法官常常感觉很尴尬，如果不受理这样的案件，显然违背了宪法、法律的相关规定，被侵权妇女的土地权益也无法得到保护，法院是没有理由拒绝不管的；同时，法院如不受理这样的案件，被侵权妇女是断然不能理解的，她们因此而会向法院提出质疑。面对这样的责问，法院和法官确实语塞。然而，一旦法院受理了此类纠纷而又不能切实保护他们的权益时，则不仅会动摇到法律的权威，而且会引发农村新的矛盾的发生，继而会直接影响到区域经济的发展乃至整个社会的稳定与和谐。

二、农村妇女土地权益保护的出路选择

针对广大农村的实际情况，笔者提出解决农村土地权益纠纷的一些具体对策，以供参考。

（一）转变观念，提高农民的法律意识

要加强“男女平等”等法律意识的宣传，转变观念,消除“儿子才是传家人”等封建遗毒的影响，提高广大农民的法律意识。村干部在保护农村妇女土地权益方面负有不可推卸的责任，因此尤其要加强对村干部的法制教育，增强其依法办事的意识。基层政府可以通过印发《家庭法律读本》和《农村法律读本》，开办农村妇女学校，开设法制宣传栏，举办法律宣传咨询活动，利用电视、电台、报刊进行专题报道等多种形式，推动农村广大干部和群众学法、知法、懂法和用法，增强法制观念，强化责任意识，并通过法制教育树立新道德、新风尚，正确引导和帮助干部群众逐步消除男尊女卑的封建思想，树立男女平等意识，掌握法律精神，坚持依法办事，在农村形成依法维护妇女合法权益的氛围。

（二）依法取缔与国家法律法规相抵触村规民约

村集体发包土地时，一般不是根据国家法律，而是根据乡土社会已形成的村规民约，再加上农村一直采用的是男权主义的社会治理模式和家庭治理模式，致使农村妇女的土地权益饱受村规民约的侵害。所以，依法取缔与国家法律相抵触的村规民约是维护农村妇女土地权益的关键。

首先，村民委员会可聘请律师等法律工作者进行自查，看现有的村民章程、村规民约的条文中，有没有同《土地承包法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《民法通则》等法律有相冲突的地方。有冲突的条文要及时加以修改。其次，建立村规民约备案制度。村规民约至少应在乡级人大备案。县乡人大等有关部门也要切实负起监督职责，定期对所辖区的村规民约进行监督检查，并根据国家的有关法律对各地农村的村民自治章程、村规民约以及村民会议做出的涉及村民基本权利的决定进行合法性清理。对村规民约中侵害妇女合法财产权利的条款坚决予以清除；对与国家有关法律相抵触的村规民约、村民代表会议或村民大会决议要进行清理；对违反男女平等基本国策、侵害妇女合法权益的内容要坚决废止；对以“村规民约”有规定为由，公然歧视农村妇女的行为、侵害农村妇女土地承包经营权益的现象要立即予以纠正并追纠其法律责任。坚决制止村委会、村民小组制定的土政策大于法律的做法。

（三）确立认定农村妇女成为某个集体经济组织成员的标准

在中国农村，长期以来，农业户口成为农村居民身份的标志，一旦户口迁出或丧失，则被认为丧失了该集体经济组织成员的身份，没有这种身份的村民包括妇女也就不具有取得土地承包经营权和土地收益分配权等权益的资格。但是，在现行的政策下，户口迁移与人口流动不能同步进行的情况常常出现，如妇女因婚姻变化而流动的时候，可能不愿意迁出或是不能迁入户口，结果导致妇女的居住地、工作地与其户口的所在地不一致。由此引发的问题是，法律一方面要求妇女应具有某一农村集体经济组织成员的身份才能取得土地承包经营权和土地收益分配权，同时法律又缺乏界定因婚姻而流动的妇女成员身份的标准，进而客观上使得妇女的身份界定问题影响了妇女土地承包经营权益的实现。因此建议在现行法律还不完善的情况下，我们可以在不违背宪法的基本精神和坚持男女平等这一原则的前提下，确定认定农村妇女成为某个集体经济组织的成员的标准。笔者认为，认定农村妇女是后具备某集体经济组织的成员资格，应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。任何一个方面都不能作为认定村民资格的标准，户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格，但如原始户籍在本村则自然取得该村组集体成员资格。因此未婚妇女或结婚、离婚、丧偶妇女，与其户口所在地的村民享有同等权益，居住地与户口所在地不一致，但在居住地长期生活、劳动并且与居住地村民履行同样义务的，与居住地的村民享有同等权益。这样规定一方面保证了人户分离情况下妇女作为居住地的村民享有集体经济组织成员的权益，另一方面又避免了妇女因婚姻变化前未取得土地，而在户口所在地或居住地不能取得土地权益的问题。

（四）为维护农村妇女土地权益提供行政和司法等多种救济途径

由于农村妇女土地权益纠纷的普遍存在，如果这些纠纷都通过诉讼的方式来解决，一方面会加重法院的负担，另一方面因为法院受理后也无法有效的执行，这就给法院的工作带来了很大的压力，如果这类问题解决不好，必将引发群体的骚动和不稳定。所以，必须注重用行政力量和司法力量相结合的办法维护农村妇女土地权益。

首先，各级政府把维护农村妇女土地权益作为落实农村土地承包法律政策、维护妇女合法权益的重要内容，采取有力措施，把农村的土地承包和经济分配权益落实在具体行动中，纳入各级政府的议事日程。农业、林业、民政、妇联等各有关部门和司法机关要及时沟通情况，形成互动机制，齐心协力把农村妇女土地权益维护好。对妇女土地承包权益受侵害的典型案例，可以共同开展调查，认真协商解决方案，这样就可以把矛盾化解于基层，既减轻了人民法院的负担，也缓和了村民之间的矛盾。对于村民自治组织发展过程中出现的问题，政府部门既不能越俎代庖，横加干涉,侵犯其自治权利，也不该袖手旁观，无为而治，各级各地的政府部门应针对农村土地权益纠纷问题认真的进行调查，在目前相关法律还不完善的情况下，在不违反宪法和法律的前题下，在党的现有政策的指导下，尽快制定出一个解决农村妇女土地权益纠纷的指导性意见指导此类问题的解决。

其次，设立解决农村土地权益纠纷的前置程序。《农村土地承包法》规定，对土地承包当中发生纠纷，“当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。目前，广东法院受理出嫁女的案件就实行双轨制，当事人不服行政处理决定的，按照行政案件受理；对出嫁女直接到法院起诉的，以民事案件立案。从诉讼理论来说这样的方式本无可厚非，但在实际操作中，存在诸多问题，一是《农村土地承包法》未明确具体该由什么部门履行仲裁职能，导致农民实际上投诉无门，二是法院压力太大，无法应付。因此，首先应该明确仲裁机构的具体名称、履职机关，以免农民投诉无门；其次，详细规定侵害妇女土地承包权益的司法救济程序、方式。对此，可以参照劳动法的设计，首先由政府职能部门调处，其调处的决定具有强制执行力，当事人不服行政调处决定，可参照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼，人民法院以民事案件受理，人民法院受理后，行政调处决定失去强制执行力。^[2]

最后，完善妇女土地权益保护的司法救济方式。司法救济是社会纠纷的最终解决机制，是权利救济的最可靠的途径和手段。因此，对于农村妇女土地权益纠纷案件，必须建立畅通的司法救济途径以保正这类案件得到人民法院的及时受理和解决。当然，司法审判的结果最终还必须通过执行来实现，面对此类案件的“执行难”问题，还需要各级政府和各级部门的相互配合，需要对广大村民进行耐心的思想教育和疏通工作，以保正农村妇女土地权益真正得到保护。

参考文献：

[1]董江爱.农村妇女土地权益及其保障[J],华中师范大学学报(人文社会科学版,2006(1).

[2]赵东花,谢小榭.关于农村土地承包中妇女权益保障问题的思考[J],中国妇运,2004(2).

作者简介：李和平，陕西子长人，出生于1966年，延安大学政法学院副教授，陕西旷达律师事务所兼职律师

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