内容摘要：本文所阐述的内容，是法学理论中的一个专业性问题。在我国刑法理论中，法条竞合与想象竞合问题已经形成了比较成熟的理论，并在司法实践中得到了良好运用。对于行政法而言，由于其公法性质与刑法最为接近，《刑法》的许多理论常常被行政法所借鉴，用于指导行政法实务，法条竞合与想象竞合是行政法实践中不可回避的问题，正确理解和处理法条竞合与想象竞合问题，离不开刑法理论的指导。本文拟以当前行政执法人员的实际需要及其法律认知水平为基准，简述探讨处理两种“竞合”的基本方法，以期对基层行政执法人员的具体执法工作有所帮助。

       关键词：行政  执法  竞合

       三十年前，笔者刚刚进入工商行政管理部门工作，初来乍到，没有工作经验，单位领导让我跟着老同志们学习办案。那时候的办案程序还不太完善，执法人员根据案件线索调查取证后，把案卷材料整理一下，接着就是研究如何定性处理，在这个环节上经常会产生一个问题：当事人的同一个行为，可能同时违反了两个或者两个以上的法律文件（或者条款），这些法律文件对这个违法行为又规定了不同的处罚种类或者处罚幅度，执法机关到底应当适用哪个法律文件予以定性处理呢？在过去那个年代，我国的法律体系尚不完备，对上述问题只有一些理论观点，并没有具体规定。执法人员的通常做法是：根据当事人的经济实力和认错态度确定处理结果，资产多、认错态度差的，往往适用较重的处罚种类和处罚幅度；而资产少、认错态度较好的当事人，可以适用处罚较轻的法律文件予以处理。现在看来，这些做法都是没有法律根据的，至少是与法律宗旨相悖的。其实，上述问题就是典型的法律竞合现象，只是当时没有引起行政执法机关的足够重视。

       在刑法理论中，法律上的竞合（包括法条竞合和想象竞合）是指行为人以一个主观故意实施一个犯罪行为，同时触犯了两个或者两个以上法条（罪名或者法益）的现象。如果这些法条所规定的犯罪构成要件要素之间存在着相互包容关系（类似于数学集合理论中的真子集关系，其中一个集合包含另一个集合），这种竞合方式就称为法条竞合；比如，某犯罪嫌疑人实施电信诈骗，其既构成电信诈骗罪，同时又构成普通的诈骗罪，理由就是：电信方式诈骗只是所有诈骗方式中的一种特例，它们之间是一种包容关系。对于法条竞合，其处理规则是：优先适用“特别规定”定罪处罚。如果参与竞合的法条，其所规定的犯罪构成要件要素之间存在着相互交叉关系（类似于数学集合理论中的交集关系，两个集合相交，中间形成一部分重合），这种竞合方式则称为想象竞合；比如，犯罪嫌疑人盗窃正在使用中的电网变压器，其既构成破坏电力设备罪，同时又构成盗窃罪，理由是：电网变压器既是重要电力设备，又属于具有财产价值的财物，两罪的构成要素在“财物”这个范围内交叉。对于想象竞合，其处理规则是：选择一个处罚较重的法条予以定罪处罚。

       如前所述，在行政法领域，同样存在着与刑法极其相似的情形，即当事人实施一个行政违法行为，可能同时违反了两个或者两个以上的行政法法条（或者行政法律文件），此时此刻，行政机关对当事人同样不可实施合并处罚，而只能依照一定的规则，选择其中一种违反行为予以定性处罚。但是，我国长期以来一直没有形成这种“选择定性”的具体规则，直到《中华人民共和国立法法》颁布以后，这种局面才得以改变。《立法法》借鉴刑法理论上法条竞合的处理规则，首次将其内容直接写入具体法条。该法第九十二条明确规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”[1]，这就是行政法上对法条竞合问题的处理规则。虽然有了这个规定，但是还没有达到完美的程度，因为“想象竞合”始终没有被提起。后来又是十年的漫长等待，新修订的《行政处罚法》于2021年初出台，这是一件我国行政法领域具有“里程碑”意义的法律文件，该法第二十九条增加了新内容：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”[2]，这与《刑法》上对想象竞合问题的处理规则完全吻合。至此，在我国行政法领域，其法条竞合和想象竞合的处理程序，终于具备了明确且完善的法律依据。

       掌握了上述概念和原理，行政执法人员就可以娴熟地解决行政执法中常见的法律竞合问题。比如：当事人未经审批擅自在草原上建设房屋，既构成非法占用草原，违反了《草原法》；又构成非法占用土地，违反了《土地管理法》。由于土地概念包含草原[3]，因此，这就是典型的法条竞合现象。就《土地管理法》和《草原法》而言，前者属于一般规定，后者属于特别规定，根据法条竞合的处理规则，行政机关应当优先适用《草原法》的规定对当事人予以行政处罚。再比如：当事人将外观上与真茅台酒基本一致的假冒茅台酒对外销售，其行为既构成商标侵权，违反了《商标法》；又构成伪造商品产地、厂名和厂址，违反了《产品质量法》。《商标法》与《产品质量法》之间不存在包含关系，但二者可以在一个狭小的范围内产生“交叉”，这一部分交叉重合就是指当事人提供的商品或者服务同时违反了商标法（如在商品标签上伪造了他人注册商标）和产品质量法（如在商品标签上又伪造了商品产地、厂名和厂址），这种情形就是想象竞合。想象竞合的处理规则是：按照罚款数额高的规定处罚。对于此案，行政执法人员应当根据具体案情，按照两法规定分别测算罚款数额，哪个高，就适用哪部法律定性处理。除此之外，在确定行政案件适用法律依据时，还要从国家整个法律体系出发，特别关注“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”等基本原理。