王中禹律师

作者：王中禹（河北澜森律师事务所律师）

【摘要】土地承包经营权及宅基地使用权作为中国特有的用益物权，一直发挥着保障广大农村地区村民居住生存的作用，并为乡村社会的形成及经济社会发展提供了物质基础。但随着农民从土地上获得的收入显著增多，经济建设不断深入，宅基地上房屋拆迁的巨额补偿，使农民对于土地的纠纷也大大增加。土地承包经营权、宅基地使用权制度均有保留有其在出台时的特定历史时期特点，我们作为新时代的法律工作者，在办案件过程中要紧密结合当前形势，运用习近平总书记新时代法制思想，不断提升业务水平，开拓创新解决纠纷化解矛盾的方法，为社会主义法制事业贡献出自己的力量。

【关键词】土地承包经营权 宅基地使用权 用益物权 房屋拆迁 土地纠纷

土地承包经营权及宅基地使用权作为中国特有的用益物权，一直发挥着保障广大农村地区村民居住生存的作用，并为乡村社会的形成及经济社会发展提供了物质基础。近年来党中央尤其重视农民问题，强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展，习近平总书记强调“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。习近平总书记的重要论述，明确了农村改革的价值取向和根本方向，指明了乡村振兴的动力源泉，为新时代农村改革勾勒出清晰的顶层设计。随着中央一系列惠农政策的实施，农业税的免除和粮食补贴政策的出台，农民从土地上获得的收入显著增多，加上经济建设不断深入，宅基地上房屋拆迁的巨额补偿等因素，促使农民更加珍惜自己的土地，从而使农村中关于土地的纠纷也大大增加。在此形势下，无论律师还是法官在处理此类案件时处理方法方式是否得当对促进农村土地的合法、高效流转及利用起着非常重要的作用。

一、土地承包经营权纠纷的相关问题

（一）土地承包经营权纠纷的类型

1、因土地承包费用引起的纠纷。在土地承包费用的纠纷中大致分可为两类：一类是有的村民作为承包方不按照约定履行合同，在有能力支付的情况下，不主动交纳承包金或故意拖欠承包金，从而导致村委会等经济集体组织提起的诉讼；另一类是在村民把自己的土地转包后，作为次承包人的承包方不按双方约定缴纳承包费用从而引起的诉讼。

2、因土地承包合同约定不规范引起的纠纷。由于土地出租方与承租方大都相互熟悉，所在许多承租关系中，有的双方没有签订书面合同只有口头协议，或者有的向征性签订有合同但合同内容约定不明确。这种情形下在双方不产生任何争议的时，没有任何问题。一旦双方产生争议后就会出现：因为双方对承包合同内容认识不一致，发生纠纷；因为合同对承包土地的面积、地点、四周的土地界限的表述不明，产生纠纷；因为土地承包合同对承包期限约定不明产生纠纷；对承包费用的约定不明产生纠纷。

3、侵害承包户土地承包经营权引起的纠纷。随着农业税的取消、粮食价格的上涨、粮食补贴政策的实施，部分多年在外打工谋生的农民返回农村要求实际耕种，而在村内现实中耕种的村民不愿轻易的将原承包人的土地返还村民，从而引发纠纷。另一种是在承包合同履行过程中，新一届村委会班子上任后，未经法定程序，违法收回已经发包给农户的承包地，利用职务之便否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包。因为前几年订立的合同一般期限较长，承包费基数较低，但随着经济社会的发展，有的发包人以合同承包费不合理，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包从而导致纠纷发生。

4、农户之间因侵占土地使用权产生纠纷。侵占土地使用权的纠纷，主要表现为农户之间在土地使用的过程中，因为大面积的土地间的界限不是很明显的情形下，两农户之间在农业生产活动中互相侵占，各不相让，从而提起诉讼，这种纠纷案件，在农村基层发生较多，虽然案件标的比较小，但处理起来相当麻烦。

（二）农村土地承包经营权纠纷的主要特点

1、土地承包经营权纠纷当事人即有集体组织也有农民个人。在农村土地承包经营纠纷案件的诉讼中，主体多为村委会、村民小组等集体经济组织与自然人，同时自然人与自然人之间的纠纷案件也占相当部份比例。其中有要求支付土地承包费或是解除承包合同收回土地，也有村民要求村集体履行土地承包合同；另外还有在土地转包后发生的承包费纠纷以及土地征用补偿费纠纷。

2、农村土地承包合同纠纷因时间跨度较大呈现案情复杂、取证困难的特点。

《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。由该法条可以看出，农村土地承包合同时间跨度大，该时间特点明显符合继续性合同的特点，由于时间成为合同的重要因素。则因时间跨度，作为发包方村委班子换届，承包人家庭成员去逝变更等原因，使案件无论是案情复杂程度、还是审判工作、取证工作难度都大幅度增加。

3、基于我国经济社会发展特点及历史背景，农村土地承包案件呈逐年增多趋势。随着我国社会经济的不断发展，土地效益也日益大幅度提升，因此土地效益的提高成为土地纠纷增多最直接、最主要的诱因。况且当前我国仍未将农民完全纳入社会保障体系，加上土地作为稀缺且不可再生的资源，使得农民对土地的依赖依然很强，这样一来，农民一旦丧失土地或土地权益受到侵害，他们将失去赖以生存的生活资料，其基本生存都将成为一个严峻的问题。另外，近年来中央对“三农”问题的高度重视，达到了前所未有的水平，国家对农业发展的支持及重视程度的不断增加，增强了农民依法维权的意识，在他们遇到纠纷或者权益受到侵害时，不再选择姑息、迁就、避让，在全面依法治国的大环境下，大胆地用法律武器来维护自己的合法权益成为大多数人的选择。

（三）农村土地承包经营权纠纷产生的主要原因

通过土地承包经营权纠纷的种类及特点我们不难看出，之所以会产生各类纠纷归根结底与我国关土地承包经营权的法律、法规制度的不健全有密切联系。

1、我国关于农村土地承包经营权流转法律制度虽然众多，但内容上存在明显不足。在我国众多法律层面和政策层面有关农村土地承包经营权、流转方面的制度规定中，大多呈现出原则性、方向性、指导性的特点，因此在权利主体、流转方式、流转程序等方面规定便显得不够明确、具体，尤其是随着我国经济形势的变化和不断发展，某些规定已经不具有合理性，且存在法律规范之间适用冲突的情形，具体表现为：

（1）长期以来土地承包经营权流转市场由乡(镇)政府村委会实际控制，集体土地所有权主体形同虚设。我国《农村土地承包法》虽然规定：“农村土地承包经营权的初始发包方是土地所有权主体，一般由集体经济组织代为行使其权力，国有农村土地的承包经营权由实际使用土地的集体经济组织代为行使发包权利，而承包方仅限于集体组织内部农户(‘四荒地’除外)。”然而，由于我国《民法典》物权编、《中华人民共和国土地管理法》、《土地承包法》等法律规范在界定土地承包经营权流转主体以及农村土地所有权主体时都较为概括，这样一来就导致土地承包经营权流转市场由乡(镇)政府村委会实际控制，从而无形中使农民集体组织的权力遭到了排斥和弱化。

（2）土地承包经营权流转方式虽有规定，但“其他流转方法”这一规定内容不明确、不合理。在我国《民法典》第三分编用益物权中第三百三十九条、三百四十二条均规定有“其他方式流转” 但是这里面的“其他方式流转”究竟还包含哪些形式，法律并未详细阐述，这样一来使得一些投机分子想方设法利用其他手段“打土地承包经营权的主意”，一旦因此产生纠纷则没有明确的法律依据进行参照，从而增加工作难度。

（3）土地承包经营权流转实行“登记对抗主义”，导致了实践中土地承包经营权的登记重视不够。《农村土地承包法》第22条规定：“承包合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。虽然该法第23条还规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”但是，在第38条又规定：“土地承包经营权采互换、转让方式流转，未经登记不得对抗第三人”。事实上在广大农村地区本身登记意识不强，在我国法律规定土地承包经营权的设立与流转采用了意思主义的变动模式的情形下，就导致了实践中很多土地承包方对于土地承包经营权的登记未给予足够重视，大部分土地承包经营权的设立和流转并未在农业部门办理登记手续。从而造成了土地承包方的权利无法得到有效保障、土地承包经营权流转不畅等诸多问题，对土地承包经营权的取得、行使和保护非常不利。

（4）相关法律规范由于颁布时间和政策背景不同，造成法律规范之间存在矛盾和适用上的冲突。当前，我国调整土地承包经营权流转的法律规范主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法典》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。以上法律颁布时间和政策背景存在很大不同，这无疑就造成了这些法律规范之间难免会存在矛盾和适用上的冲突。

关于土地承包经营权发生争议的解决途径，法律规定就存在冲突。例如《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”因土地承包经营权争议属于土地使用权争议的一种，故按照此条款的规定，人民政府的行政处理就成为人民法院受理该类案件的前置程序。但是《农村土地承包法》第51条又规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”按照以上法律规定，当事人又可以直接向人民法院起诉，无需履行行政前置程序。由于设定了当事人可裁可诉的程序，使得争议产生后利用哪种方式解决成为矛盾点，如在诉讼过程中，人民法院以证据不足而驳回原告的诉讼请求并告知当事人向人民政府申请解决，那么当事人会误以为法院在推卸责任，是不作为，如果因此当事人走上访的道路，根据信访条例的规定，该信访案件仍然由人民法院负责接待处理，使得矛盾又回到了起点，在得不到妥善解决情形下，降低法律及人民法院在人民群众心目中的公信力。

（5）集体土地征用机制中“公共利益”概念界定不清，不按法定程序办理征地手续，侵害农民的利益产生纠纷。在我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是基于“公共利益”。但是，《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴建社会公共事业，需要征用集体所有土地的可予征用。”由该规定我们可以看出，进行经济建设的这一概念并不明确，仔细分析不难发现，“经济建设”并不完全属于公共目的。比如，国有企业为了生产经营的需要而征用土地，这只是为了满足土地市场的商业需求，而不是“公共利益”。这无疑是我国土地征用制度中一个不小的缺憾，从而直接导致了土地征用权利的滥用，使原土地使用者的权益受到严重的侵害。

我国《土地管理法》仅对土地征用程序作了比较原则性的规定，但对于具体的实施方式，仅在《土地管理法实施条例》中作了一些条款的规定略显单薄，土地征用程序不完善。同时，有些部门执行不力，也是造成实践中的一些不应有混乱原因。其中以“先征地，后拍卖”较为典型：一些地方政府，特别是开发区政府，为了商业目的，不按法定程序办理征地手续，先将农民的土地以低价征用，然后以高价公开进行拍卖，严重侵犯农民的利益。以耕地为例，按照我国目前每年耕地的年产值折合为人民币后计算，补偿费不过数千元，这与土地价格成倍增长的现状不符，导致当前每平方米的土地使用权转让费与耕地的价格相差甚远，严重侵害农民的财产权利。

二、宅基地使用权纠纷的相关问题

（一）宅基地使用权纠纷的主要类型

1、宅基地权属方面的纠纷，其主要是在宅基地权属确定之前，有关宅基地占有、使用、收益过程中产生的各种争议。例如：未经土地管理部门审批或者采取欺骗手段骗取建房手续用地建房，侵犯了集体或相邻关系人利益引发的纠纷；村民争占除宅基地以外的集体空闲地，为了多占地皮、扩大墙院、堆放杂物等引发的纠纷。

2、宅基地非权属方面的纠纷，其主要是在宅基地权属确定之后，宅基地侵权、宅基地违法及其他宅基地争议。例如：村民根据各自利益的需要，私下调换宅基地引发的纠纷。不适当的使用宅基地而影响相邻关系的，如在同一规划线上，后盖的房屋宅基地基垫比先盖的房屋宅基地高一些，造成雨水和生活用水向邻居宅基地流淌，或后盖的房屋和设施影响相邻人房屋通风、采光、滴水、危及他人房屋安全，或在不适当地点建造厕所影响环境卫生、或擅自堵塞通道、截断自然水流等情况引发的纠纷。未经共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用的宅基地而引发的纠纷。

（二）宅基地使用权纠纷产的主要原因

与土地承包经营权产生纠纷原因相比，宅基地使用权纠纷同样存在法律、法规原则性规定较多，实际执行中可操作性较低缺乏系统性，存在权责不清，在拆迁过程中执行补偿标准不统一、不合理等情形：

1、现实中存在宅基地没有登记造册情形。主要体现为由于历史原因，农村村民的宅基地普查登记长期存在空白，在流转变化时也未能及时登记造册，从而导致当出现宅基地界限不明、所有权人不明或者使用权证书与实际使用人不一致而导致的纠纷发生时难以查清事实。如某村李姓住户去世后，其妻子搬走居住。宅基地有偿流转中，村委会与户主侄子签订“宅基地自愿有偿流转协议”。因相关土地、房产均未登记造册，户主妻子与侄儿就补偿款归属和分配问题引发诉争。

2、宅基地流转与地上房屋买卖政策不统一。村民地上房屋出售时，可以办理产权证变更，但宅基地所有权属是村集体经济组织的，不能办理过户手续，出现房地不同步现象，有的为了方便干脆就不变更证照。某甲将房屋出卖与某乙，后本自然村宅基地实行有偿流转，另外产生一笔补偿款，故某甲以房屋买卖未经妻子同意，其是无权处分为由要求法院确认买卖合同无效。

3、宅基地分配标准不统一。农村宅基地分配，实行的是“一宅一户”原则，但我国风土人情中男子婚后分家、女子婚后离家，各地对此界定不一，分配方式也不一致，为亲属、邻里之间因相邻权产生纠纷，或者因补偿款、置换房分配不均产生纠纷埋下隐患。在实践中，宅基地因征收所获得的补偿标准不一，又引发宅基地使用权证书上载明权利人和实际建设人、居住人之间的矛盾。顾某在其姐姐宅基地上搭建了房屋，后宅基地被流转征用，某镇政府与顾某签订补偿协议后，又与其姐姐签订补偿协议。由于集体土地的征收补偿不仅是房屋的补偿，还涉及到土地使用权的补偿，而土地使用权的补偿又牵涉到集体成员资格、宅基地权利人确定等诸多因素，导致矛盾产生，后顾某将某镇政府告上法庭，要求镇政府撤销与其姐姐签订的补偿协议。

三、土地承包经营权、宅基地使用权纠纷产生后的化解途径及对策

根据土地承包经营权、宅基地使用权纠纷产生的原因及特点，笔者总结以下几种途径，与大家一起探讨：

（一）通过农村基层组织及政府部门的调解对纠纷进行化解

众所周知，调解是解决纠纷的最好途径，其良好的效果是其他任何途径都无法取代的，因宅基地、土地承包经营权产生纠纷，通过基层组织调解化解矛盾，可以减轻农民的诉累，方便群众，减少法院案件量。因此，有必要将民间调解、仲裁调解及诉讼调解列为职权、执法和仲裁部门的工作重点，我们有必要把此项工作上升到战略高度来认识。

（二）国家相关部门抓紧建立制定关于农村土地承包经营纠纷、宅基地使用权纠纷规则及章程，健全调解机制

以《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布和实施为契机，有关部门应抓紧制定农村土地承包经营纠纷仲裁规则和农村土地承包仲裁委员会示范章程。省级农业部门也要尽快制定相关配套规章制度，指导农村土地承包仲裁委员会制定相应的规章制度和工作规则。承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的农村土地承包管理部门，要依照相关法律法规和规章制度，建立健全工作规则和管理制度，协助乡村健全调解机制。

（三）通过纠正规范行政行为，防止行政行为侵权发生，确保纠纷及时化解

农村土地承包经营权纠纷及宅基地使用权纠纷当中有相当一部分，是因为行政区域规划的改变引起，或者是农村基层行政机关的行政行为侵犯了农民的相关权利。这部分纠纷案件也占到了一部分比例，最好的解决办法是通过行政裁决，从公平、公正的角度出发，对历史遗留问题予以裁决，从而达到稳定土地承包经营权及宅基地使用权。对一些侵犯农民土地使用权的错误行政行为要及时予以纠正，只有这样才能真正起到维护广大农民利益以政府威信的积极作用。

（四）通过向各级法院提起诉讼，由法院依据实事通过判决、调解等方式解决

通过提起诉讼解决农村土地承包经营权、宅基地使用权的纠纷，是解决纠纷的最后一道救济途径，也是在农民心中广为人知、最为认可解决途径，这就要求我们律师在接案的过程作好相关法律、法规的宣传工作，法院审判部门在审理工作，要严格遵循以事实为依据，以法律为准绳的原则，高效公正审理每一起案件的同时，认真做好诉讼调解工作，达到息诉止争的目的，维护农业生产秩序，保障农民的合法权益，以维护农民相关权利的稳定。

（五）律师在接案及接待咨询时注重普法宣传，法院在案件审判中注重法律释明

受历史条件及客观因素影响，在广大农村地区农民法律意识和法制观念依然受到文化水平的局限，从而导致对他们对当事人的地位、诉讼主张的权利义务、主体适格与否等法律规定，缺乏基本认识。这就要求我们律师在接案及接待咨询时，不断强化农村相关的法制宣传工作，尤其是土地承包法、及宅基地使用权相关法律的普及宣传，让每一位农民了解相关法律的基本内容，法院作为审判机关，在审理过程中尽量保障当事人合法权益。对于侵权事实清楚的案件及时受理，予以支持。审理过程要强调速度，尽快审理，尽早将当事人从诉讼中解放出来，使其不误农活，保证生产。

同时也要加强诉讼调解力度，在处理过程中，坚持调解主导诉讼，多做说服教育疏导工作，争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻求解决纠纷的方法。充分利用农村优秀传统文化的教化引导作用，利用基层组织及民间调解组织，引导村内长辈、老党员、老干部参与支持调解，不断创新更多灵活有效的措施解决纠纷。

土地承包经营权、宅基地使用权制度均保留有其在出台时的特定历史时期特点，在进入中国特色社会主义新时代飞速发展的今天，与之相关的法律、法规难免会有不适应之处，我们作为新时代的法律工作者，在办案件过程中要紧密结合当前形势，运用习近平总书记新时代法制思想，不断增强业务水平，开拓创新解决纠纷化解矛盾的方法，为社会主义法制事业贡献出自己的力量。