21.学校周边违法经营，怠于监管行为违法

一、案情概要

M县中、小学校园周边大量存在售卖“三无”食品、过期食品、占道加工土豆、麻辣烫、串串、面筋、辣条等违法经营行为。M县市场监督管理局收到《检察建议书》后部分履行了监管职责、未取得预期效果。M县检察院（以下简称M院）请求：1、判令被告M县市场监管局（以下简称M局）依法履行监督管理职责，依法保障M县学校周边食品卫生安全；2、确认被告M局对M县学校周边违法经营食品行为怠于履行监督、管理职责的行为违法。

二、争议焦点

1、被诉是否存在怠于履行监督、管理职责的行为？

2、被诉“行为违法”在判决前已经“不存在”，可否不予支持？

三、权利请求基础与要件事实

权利请求基础，是指当事人提出权利请求所依据的法律条文，也就是诉讼请求依据的法律条文。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款的规定，人民检察院可以向人民法院提起公益诉讼。

要件事实即权利及法律关系的构成要件所依赖的事实，或与发生某一法律效果（权利及法律关系的发生、妨碍、消灭、阻止）所必须的法律要件之构成要素相对应的具体事实。该案的案由为“公益诉讼食品安全责任纠纷”，属于民诉法第五十五条“损害社会公共利益纠纷”之内。其要件事实构成为：1、市场上正在销售不符合安全标准的食品；2、行为人对市场上销售有不符合安全标准的食品现状未采取有效管控措施；3、行为人不作为与不符合安全标准的食品存在之间具有因果关系。

四、裁判要旨

受案法院认为，食品安全关系广大人民群众的身心健康，尤其对处于生长发育阶段的青少年儿童而言，食品安全更至关重要。加强对青少年儿童聚集的校园及其周边食品的监督、检查，维护好青少年儿童的健康成长，守护好祖国的未来，不仅是每一个公民的责任，更是相关监督管理部门的法定职责。市场监督管理局作为原工商、质检、食药品部门合并而成，对涉及食品安全经营行为的监督管理是其主要工作职责，也是维护广大人民群众“绿色餐桌”、守护“祖国花朵”的主要力量。M局在涉及食品安全的日常履职工作中，对涉及人员较多的群体性场所应为主要重点监管对象，特别是对青少年儿童聚集的中、小学校周边的食品经营行为更应加强力量作为专门监管对象予以监管。本案中，公益诉讼起诉人在履职中发现M县中、小学校周边长期存在售卖“三无”食品、过期食品及大量小摊贩露天现场制作、售卖食品存在安全隐患的情况后，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定向被告M局提出检察建议，至被告M局作出回复时其仍未就其辖区内学校周边违法经营食品行为开展集中、有效的监督管理及整治活动，致使公众利益持续受到侵害的行为事实清楚、证据充分，对公益诉讼起诉人请求确认被告M局对其辖区内学校周边违法经营食品行为怠于履行监督、管理职责的行为违法之诉讼请求，本院依法予以支持，对被告M局辩称辖区城、镇、乡村学校众多和工作人员不足造成监督力量薄弱的理由法院不予支持。依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”之规定，本案中，被告M局在接到公益诉讼通知后召开了涉校园学生食品安全专项整治会议并作出一系列工作部署，集中力量对辖区内大宗食材配送单位、学校食堂、校园周边食品经营单位进行专项整治，在专项整治期间，查处了大量违法、违规经营行为。在本案审理阶段，被告M局继续就涉学生食品安全整治作出工作安排、部署，切实履行打击校园周边违法食品经营行为的履职行为，公益诉讼起诉人予以认可，并以被告已依法履职为由向本院申请撤回判令M局依法履行监督管理职责，依法保障M县学校周边食品卫生安全的诉讼请求。对该撤回诉讼请求申请，因被告M局已履行法定职责，且取得成效，并形成长效机制，本院予以准许；但应以判决方式确认被告M局对M县学校周边违法经营食品行为怠于履行监督、管理职责的行为违法。