许睿律师

法律规定：《刑法》第三百四十二条 【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

立法背景

1．1979年之后至1997年刑法修订前的立法情况。1979年刑法没有规定非法占用农用地罪。1986年通过，1988年修改的土地管理法对占用耕地的有关行为规定了行政处罚，该法第五十一条规定：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”

2．1997年修订刑法的情况。1997年修订刑法时，增加规定了非法占用农用地罪。我国是一个人口大国，人均耕地面积较少、耕地贫乏已成为制约国民经济发展的重要因素之一。国家对土地的审批、使用有一套严格的管理制度。根据土地管理法的规定，未经依法批准而占用土地，违反土地用途总体规划擅自改变土地用途等行为，均属于违法行为，依法予以处罚。改革开放以来，随着城乡经济、文化、生活、公共设施建设的不断发展，对土地资源的开发使用也日益增多。由于某些地方和部门对土地管理不严，少数干部以权谋私和少数犯罪分子为了牟取暴利，乘机侵占耕地，情况十分严重，耕地减少速度过快，如果不加以特殊保护，国家的粮食安全将无法保证。因此，1997年刑法增加规定了非法占用耕地罪。

3．2001年刑法修正案（二）对本条作了第一次修改。随着形势的发展，实践中又出现了一些新的情况和问题，一些地方、单位和个人以各种名义毁林开垦、非法占用林地改作他用，有的行为人为毁林开垦，往往一把火把林木烧掉或者使用机械毁坏，然后从事种植、养植、建设等活动，对森林资源和林地造成了极大的破坏。林地是我国重要的自然资源，又是保护自然环境、发展多种经营的基础和条件，为惩治破坏森林资源的犯罪，保护生态环境，2001年8月31日第九届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》对本条进行了修改，增加了对非法占用林地等农用地行为追究刑事责任的规定。主要修改包括：一是，将“非法占用耕地”修改为“非法占用耕地、林地等农用地”；二是，将“改作他用”修改为“改变被占用土地用途”；三是，将“造成耕地大量毁坏”修改为“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。

4．2001年对本条作了法律解释。为明确“违反土地管理法规”的含义，2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议同时还通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》，明确“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

条文解读：

构成本罪必须具备以下几个条件：

一是，行为人必须违反土地管理法规。根据《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的规定，“违反土地管理法规”是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

二是，行为人实施了非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途的行为。根据我国土地管理法第四条的规定，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。“农用地”是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。其中，《土地利用现状分类》（ＧＢＴ21010－2017），指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度＜10ｍ，北方宽度＜20ｍ固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。根据我国森林法实施条例第二条的规定，“林地”主要包括郁闭度02以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

“非法占用耕地、林地等农用地”是指违反土地利用总体规划或计划，未经批准擅自将耕地改为建设用地或者作其他用途，或者擅自占用林地进行建设或者开垦林地进行种植、养殖以及实施采石、采沙等活动。“改变被占用土地用途”是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征收、征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。如占用耕地建设度假村，开垦林地、草地种植庄稼，占用林地挖塘养虾等。

三是，必须达到数量较大，并且造成耕地、林地等农用地大量毁坏的后果，才构成犯罪。有关司法解释分别对非法占用耕地、林地、草原，改变土地用途，造成耕地、林地、草原毁坏，构成犯罪的入刑标准作了明确规定。

根据2000年《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条的规定，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成毁坏或者严重污染。

根据2005年《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条的规定，所谓“数量较大，造成林地大量毁坏”，是指下列情形：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

根据2012年《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条的规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

根据本条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

相关规定：

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》；《中华人民共和国土地管理法》第四条；《中华人民共和国森林法实施条例》第二条；《中华人民共和国退耕还林条例》第六十二条；《土地利用现状分类》；《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条、第七条、第八条；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、第六条、第九条；《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第二条、第五条、第六条；《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第六十七条

来源：《中华人民共和国刑法立法背景与条文解读》 2021年3月版 第929页