浅析人防工程产权制度存在的问题及其制度完善构想

许明卉  李云楼  

一、现行人防工程产权制度中存在的问题

根据我国《人防法》的定义，人防工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。在现实生活中，大量的单建与结建人防工程是一笔不可忽视的巨大财富。但是对于这笔财富的产权法律制度却存在着不少问题，具体有以下几点：

（一）在人防工程的产权归属方面，存在着上位法缺失、下位法混乱的情况。现行《人防法》中对于人防工程的产权归属未予明确规定，而大量行政法规规章等较低层级的法律文件中，关于人防工程产权的规定又缺乏一致性与系统性。使得现实中的大量产权纠纷难以得到妥善和一致性的解决。

（二）在人防工程的维护方面，虽然《人防法》第二十五条概括的规定了维护主体，但是由于具体规定不明确，无法直接根据条文确定人防工程维护义务的具体承担主体。

（三）在人防工程的监督管理方面，实践中出现了业主以结建地下室产权属于自己为由，拒绝接受人防部门的监督检查的情况。在确定人防工程产权的同时，如何保证国家对其的监督管理，不让产权变成合法监督的阻碍，也是人防工程产权制度需要解决的一个问题。

二、人防工程产权制度现有问题的原因分析

人防工程产权制度中现有几点问题的原因可以归结于两点：其一为，法律空白。对于人防工程的产权归属、维护、监督等问题缺少统一的协调的法律规定。其二为，法律冲突。人防工程产权制度既是国家物权制度的重要组成部分，也是国家人防制度中不可缺少的部分。因此在立法与实践中如果无法协调好物权法体系与人防法体系的关系，就无法对人防工程的产权问题纠纷做出系统性与一致性的处理。

因此完善人防工程产权制度的关键就在于在协调好物权法体系与人防法体系的基础上完善相关立法。

三、人防工程产权制度完善的立法模式构想

立法模式选择讨论的是为了完善人防工程产权制度我们应该采取怎样的立法模式。是由人防法单独规定人防工程产权制度，完全独立于物权法之外？还是结合物权法一起予以共同规定？在总结实践与分析法理的基础上，笔者认为应该采取以下立法模式：把人防工程私法物权的归属等私法上的问题交由物权法等民事法律调整，人防法修改时，仅将人防工程的监督、维护、公共使用以及私法物权的限制等公法上的问题纳入规则范围。

这种立法模式的法理基础在于“公物二元产权结构理论”[1]。这种理论认为，公物之上存在着私法上的物权与公共地役权两种权力。私法上的私物权由民法等私法调整，公共地役权由公法调整。一旦一个物上设置了公共地役权，那么这个物的私物权就受到了公共地役权的约束，必须服从公共地役权的要求。如，假设一个人防地下室的产权属于某公司，但根据法律的规定，在之上设立了“人防设施必须服从相关部门检查；必要时向所有人开放使用”的公共地役权。那么该单位就不得以自己享有物权为由，对抗相关部门的合法检查以及必要时的开放。但另一方面，在公共地役权以外的权利（如使用权、收益权），仍然归产权人所有，产权人可以在不损害公共地役权的前提下，自由使用，做到物尽其用。

此种立法模式的优点在于，从理论上明晰了人防法与物权法的规制范围，减少了法律冲突的可能，使得整个相关法律体系更为完整、协调，有利于人防工程产权制度与整个物权制度的配套。同时还弥补了现行物权法对于公物权未予规定的不足。

四、人防工程产权制度完善的具体制度设想

人防工程产权制度完善的具体制度涉及人防工程产权归属、维护、监督等具体问题。其中的核心议题是，人防工程产权归属。关于此问题，现在实践中存在着三种观点：即归于国有[2]、归于投资者所有[3]、归于业主共同所有[4]。笔者认为应该采取投资者所有模式，并通过相关民事法律来协调开发商与业主的关系。其具体内容为：（1）人防工程的所有权、使用权、收益权均归投资人所有。谁投资，谁所有。产权人在对人防工程进行使用的过程中不得违反人防法所规定的相关公共地役权的要求。但在公共地役权的范围以外，所有权人享有全部“剩余物权”，可以在合法范围内自由使用、处分、收益。（2）维护方面，一般由投资人自己承担，但是国家可以适当给予补偿和奖励。（3）监督检查方面，由国家有关部门对于人防工程进行监督管理，产权人不得违法阻碍监督检查。

此种制度设想的法理依据在于，根据“公物二元产权结构理论”，一个公物的产权可以分为私法上的物权和公法上的物权两个部分。如果一个物上设立了公法上的物权，即公共地役权，那么这个物上的私法物权就受到了相应限制，但是限制范围以外的私法物权不受影响。

其中的私法上产权的归属根据民法的一般原理确定即可。而根据民法的一般原理，生产自建是取得物权的原始方式，房屋及其附属部分由投资人即开发商取得所有权。建造完成后，开发商可以通过合同的方式将房屋及其附属设施的产权转移给了业主。至于实践中经常出现的业主与开发商争夺人防工程产权纠纷的问题，实际上是投资人取得人防工程产权后的产权移转问题，是一个纯粹民法上的问题。应该遵循民法上的意思自治原则，即有约定的从约定，无约定的再根据具体的民事法律规范来确定。而相关法律规范的设定可以参考物权法上关于地下停车场等小区公共设施产权归属的规定。

在确定了产权归属以后，由于公物权的存在，私法产权所有人的权利行使需要受到公共地役权的限制。具体就是，产权人不得以自己拥有产权为由，拒绝人防法上所规定的义务，如接受监督检查，维护人防工程，必要时向全体公众开放使用，不得随意改造等等。产权人只能在人防法规定的公共地役权范围之外享有“剩余物权”。

此方案的优点在于，明晰了私法上物权与公法上物权的关系，使人防工程在满足公共利益的基础上可以由产权人自由使用，最大程度的实现了物尽其用。同时建立起投资人、物权人、使用权人、收益权人之间的利益关系链，可以大大提高社会参与人防工程建设的积极性。但是，我们也应该认识到此方案中也仍然存在一些缺陷之处，那就是我国现有法律体系中尚无公物的概念，学界关于公物的研究也尚不充分，需要进一步的研究和完善。

参考文献:

[1] 王胜利主编：《人民防空行政执法概览》，中国人民公安大学出版社，2002年12月第一版。

[2] 肖泽晟著：《公物法研究》，法律出版社，2009年10月第一版。

[3] 王继学著：《居民楼人防工程产权与收益权的分离》，载《民主与法制时报》2007年5月21日A16版。

[4] 陈九一著：《住宅人防工程产权归国家所有》，载《中华建筑报》2009年6月2日第004版。