陈睿律师

    《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》  第六条   人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。 也就是说行政协议纠纷案件中被告反诉法院是不准许的。又该如何理解该规定，本文尝试解读，不妥之处欢迎指正。

首先，什么是行政协议。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。简单说，行政协议就是用契约手段达到行政管理目的的协议。行政协议既是一种特殊的合同，又是一种特殊的行政行为。

由于行政协议的特殊性，法律赋予了行政机关在行政协议履行中享有“行政优益权”。行政优益权是指法律赋予行政主体享有较行政相对人优先的权利，如依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权。由此造成相对人的损失，予以补偿。

其次，行政协议纠纷属于民事诉讼还是行政诉讼。

以前对于行政协议纠纷适用哪种诉讼程序存在争议，实务中也有不同作法。自2020年1月1日起施行《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》以后，行政协议纠纷适用行政诉讼得到了明确。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。 

行政协议纠纷应提起行政诉讼，属行政诉讼受理范围。

   第三、行政协议纠纷诉讼主体问题。

   《行政诉讼法》 第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。就此可知，行政诉讼中原告为“公民、法人或者其他组织”，被告为“行政机关”。行政诉讼就是老百姓所说的“民告官”。在行政诉讼中，行政机关始终作为被告，这是行政诉讼的一大特点。

那么，因行政协议订立、履行、变更、终止等发生纠纷，行政机关能否作为行政诉讼中的原告对行政协议提起诉讼？

由于，行政协议诉讼属于行政诉讼的一种，应当遵循行政诉讼的基本原则。因此，行政协议诉讼中，行政机关始终作为被告，行政机关不能作为原告提起诉讼。如果发生行政协议纠纷，行政机关不能当原告去提起行政诉讼来解决争议，行政机关想解决争议只能依靠法律给予行政机关的行政优益权（单方行使抗辩权、解除权、变更权、终止权、制裁权或者通过申请非诉强制执行途径促使协议相对人履行协议约定的义务）。行政优益权可以解决行政主体权益受损的救济问题,由行政主体作为原告提起行政诉讼并无必要。行政协议相对人如果认为行政机关侵犯了他的合法权益，可以作为原告提出行政诉讼。

自2012年7月15日起施行的《公共租赁住房管理办法》第二十九条  承租人累计6个月以上拖欠租金的，应当腾退所承租的公共租赁住房；拒不腾退的，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房。这里并没有明确提起诉讼是指民事诉讼还是行政诉讼。根据2020年1月1日起施行《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条  2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。由此可知，2015年5月1日后订立的行政协议发生的纠纷，适用行政诉讼法解决。

第四、行政诉讼不允许被告反诉的真正含义。

通过以上几点分析可知，行政协议诉讼属于行政诉讼的一种，在行政诉讼中，行政机关恒定为被告，行政机关不能作为原告提起诉讼。如果发生行政协议纠纷，行政机关想解决争议只能依靠法律给予行政机关的行政优益权解决。行政协议相对人如果认为行政机关侵犯了他的合法权益，可以作为原告提出行政诉讼。

那么也就能够理解《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第六条人民法院不予准许被告反诉的规定，如果允许被告（即行政主体）反诉就成了“官告民”，不符合行政诉讼法立法目的和基本原则。另外，行政机关无反诉必要。行政主体可以通过作出行政决定，非诉执行程序要求行政相对人履行协议，不履行协议的申请人民法院强制执行的方式，促使行政相对人履行行政协议的内容，而无须通过诉讼的方式解决。

（作者 陈睿律师 陕西法力律师事务所专职律师  民主与法制社陕西区特邀法律顾问）