摘要

开车上下班或外出，车上有空座，捎个人，贴补下油钱的事一直在我们生活中存在。在滴滴等互联网出行软件兴起之后，车主与搭乘者之间的信息需求得到进一步的撮合，顺风车一时间也得到很多人的青睐。但从政府交通主管部门的角度看，顺风车似乎并没有那么顺利。数据显示，通过威科先行以顺风车为关键词进行行政处罚检索，显示全国范围内顺风车至少受到504次行政处罚，其中交通管理部门处罚439次，绝大多数的处罚理由是“未取得经营许可，擅自从事网约车/出租车经营活动”。在这439次处罚中，至少有71件启动了行政诉讼程序，而在这71件诉讼中仅仅有个别取得胜诉，其余均是以政府交通主管部门胜诉而告终。

2019年11月6日，滴滴顺风车也在长时间的沉寂之后，宣告逐步回归。

案例：2018年3月27日，乘客刘某等2人在滴滴出行顺风车软件上下单，从重庆江北机场至重庆时代长江精品酒店，同时，廖某亦在该软件上下单，从重庆江北机场至菜园坝重庆长途汽车站。佘某收到该两单用车申请，遂驾驶渝Ｂ×××××小型轿车搭载3名乘客驶向目的地。车辆行驶至渝中区菜园坝南广场环道下客时，被重庆市交通行政执法总队直属支队的执法人员检查。重庆市交通行政执法总队直属支队的执法人员对佘某及乘客进行调查，制作了现场笔录、询问笔录，并调取佘某与乘客本次使用滴滴出行顺风车软件的手机电子数据。重庆市交通行政执法总队直属支队调查发现，乘客廖某通过支付宝软件支付车费31.6元，乘客刘某通过手机微信账户支付车费32.3元，佘某后在调查过程中通过滴滴司机端对刘某一行2人作免单处理。而现场执法过程中，渝Ｂ×××××小型轿车未取得网络预约出租车运输证，佘某亦无法当场提供道路客运经营许可或其他有效证明。当日，经负责人审批，重庆市交通行政执法总队直属支队以佘某涉嫌未取得经营许可变相从事网约车经营活动，暂扣渝Ｂ×××××小型轿车，并对该行为进行立案调查。重庆市交通行政执法总队直属支队经查询，渝Ｂ×××××小型轿车在工信部登记的综合工况油耗为5.8L/100KM，该车此次行程约38.5公里。重庆市交通行政执法总队直属支队核算此次行程乘客每人应分摊的成本为3.8元，但乘客支付给佘某的总费用为63.9元，远超法定分摊成本。重庆市交通行政执法总队直属支队经集体讨论决定，认为佘某的行为不符合《重庆市规范私人小客车合乘出行暂行规定》第六条的规定，构成未取得经营许可变相从事网约车客运经营，违反了《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十四条的规定，遂于2018年4月4日作出《行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、拟处罚内容及听证权利告知佘某。当日，佘某收悉告知书，表示不陈述、申辩。同日，重庆市交通行政执法总队直属支队作出渝交执[2018]901010080101号《行政处罚决定书》，认定佘某于2018年3月27日10时16分驾驶渝Ｂ×××××号车在渝中区菜园坝南广场环道存在未取得经营许可变相从事网约车经营活动的行为，违反了《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十四条的规定，根据《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第四十二条第（一）项的规定，对佘某处10000元罚款，并送达佘某。该案历经一审、二审，均是驳回佘某之诉求。

在上述案例中，交通行政管理部门与法院的处理处理均是围绕两大焦点：第一，收取费用明显超过合理摊销费用，不属于顺风车，那么摊销费用的计算标准应该是怎样的？第二，顺风车与网约出租车（快车、专车）的区别在哪，顺风车是否也需要取得相关行政许可？

一、到底何为顺风车？

针对行政执法的特点，行政机关针对既定事实欲进行行政处罚，那么首先需要确定既定事实违反了什么法律，这中间就包括该种既定事实是否属于该法律管束范围。在顺风车受罚案中，行政机关首先便需对顺风车有明确认知判断。按照《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）之规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。简而言之，顺风车是司机在特定行驶途中顺便拉了个人，并不以此为盈利。

二、顺风车的摊销成本如何测算？

根据《北京市私人小客车合乘出行指导意见》规定，燃油小客车油费参照车辆标定的燃油消耗量、合乘里程及实时油价进行计算，使用气、电为动力的小客车参照该标准计算。《上海市关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》规定，合乘出行可分摊成本标准由平台按照国家有关规定合理确定。不管当地如何规定，一旦顺风车接入平台，其定价权实际是在平台，而不在于司机，平台一般是从距离作为重点考量因素，至于是什么车，油耗多少，平台一般不会做区别对待。从这点上讲，针对从网络上所承接的顺风车单，司机只是被动接单，并不具有议价权，交通行政部门根据工信部核定油耗等数据从核算出行成本，不符合实际情况，亦不符合行政法中的合理性原则。

三、顺风车与网约出租车之界限在哪？

按照交通运输部关于政协十三届全国委员会第一次会议第3512号（工交邮电类262号）提案答复的函（交运提字〔2018〕30号）所称，真正的私人小客车合乘应当具备两个核心要件：一是以满足车主自身出行需求为前提；二是分摊部分出行成本或免费互助，不以经营盈利为目的。根据《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》第二条规定，本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。概而言之，顺风车以满足车主需求为先，且不盈利。网络预约出租车则是以满足乘客出行为核心，以盈利为目标。

四、顺风车是否也需要取得相关行政许可？

在没有对顺风车出台管理意见的城市，其对顺风车态度模糊，甚至更多地是以《道路运输条例》及当地《出租车管理条例》等现有规定直接“往上套”。以西安市为例，西安市交通局在2018年4月20日回复网民留言“滴滴顺风车是否合法”中称“顺风车即私人小客车合乘。目前，我市私人小客车合乘政策尚未出台。现阶段顺风车未经备案，不具备从事营运服务的资质，按照《西安市出租汽车管理条例》等相关法律规定，属违法行为，运政部门作为行业管理机构，有权依法对涉嫌非法营运行为进行查处。在当前的执法过程中，出租汽车行业管理部门按照《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）和《西安市私人小客车合乘指导意见（征求意见稿）》中规定的“由合乘提供者通过合乘服务信息平台预先发布合乘出行信息，出行线路相同的合乘者选择提供者的车辆合乘出行、合乘者分摊部分合乘出行成本或免费公益性互助的共享出行方式”的原则，调查核实实际情况，对违背该原则精神，假借顺风车名义和旗号从事非法营运，获得不法收益，扰乱正常市场客运秩序的行为，无论采取何种方式逃避监管，都将依法查处。”梳理上述检索到的71个行政诉讼案例发现，大多数交通行政部门均是以《道路运输条例》第六十四条、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及当地《出租车管理条例》，认定相对人“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的……”，那么，顺风车到底是否要取得行政许可呢（不讨论顺风车平台）？在北京市政府网民留言信箱中（2018年7月17日），北京市政府回复称，顺风车属完全民事互助行为，通过协议规范权利义务，顺风车不属于经营和运营行为，不适用网约车管理相关法律法规，未纳入交通运输行政许可范围。持上述态度的也仅是北京、上海、深圳等已对顺风车运行予以规范管理意见的城市。

五、判定顺风车性质的意义

第一层的意义便在于，其是否面临交通行政部门的高额处罚，顺风车与网络预约出租车不同，其价格低廉，但一旦被定性为非法营运，则面临着5000元至30000元的处罚，处罚期间其车辆可能还会被扣押，对于顺风车车主而言“得不偿失”。第二层的意义便在于，在第一层意义的前提下，对社会互助风气的打击和对社会资源的浪费。若交通行政部门对顺风车不做区分，持一律打击态度，则上下班或外出途中，即使有空座的车主也不敢让顺路的人搭载，不利于社会互助风气的形成，同时也加剧了交通拥堵。这也与国办68号文不相符，68号文指出“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。”第三层的意义在于，交通行政部门对顺风车的定性影响到保险公司等第三方机构的判断。从事顺风车的基本是私家小客车，其行驶证亦载明其性质为“非营运”，一旦被交通行政部门定性为非法营运，若在本次搭乘途中出现交通事故，保险公司则可以拒绝理赔（商业险）。与此同时，顺风车车主则与搭乘者之间构成了运输合同法律关系，若出现交通事故，其需对搭乘者人身损害承担赔偿责任。若定性为顺风车，则其搭乘为民事互助行为，车主则不用完全按照《侵权责任法》承担责任。

六、结语

顺风车作为一种新兴的互助式共享交通出行方式，对于缓解城市交通拥堵起到了积极作用。但由于其兴起时间段、随意性大，对于政府交通行政部门的管理造成了困扰。对这种伴随科技进步与市场经济发展而出现的，被广大老百姓普遍接受且没有社会危害性的新型行业，应当给予适度的理解和宽容，而不是直接予以高额行政处罚（此亦不符合行政处罚法之比例原则）。

笔者认为，顺风车值得鼓励这是毫无疑问的，但对于其规范管理仍然是必须且艰难的。各城市可借鉴上海等地做法，由顺风车平台在当地交通部门备案，同时仅允许顺风车车主在平台发布信息并接单，有利于后期取证。对于私下开车接客的，还是需要仔细甄别，综合判断，比如车主与乘客均在同一小区或相邻小区居住，两人上班地方较近，两人每日一同上下班，车主每次适当收点钱或者免费，则同样应认定为顺风车。但如果车主无固定工作，无固定路线，大多根据搭乘者的要求接送乘客，则不能认定为顺风车。在处罚过程中，行政执法机关亦可向顺风车平台去函，要求调取车主历史接单记录等，综合判断其是否构成顺风车。

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