来源：人民法院报0716第六版 | 作者：杨霞
【案情】
2012年3月，王某驾驶车辆出现交通事故，法院认定王某构成交通肇事罪，并作出免予刑事处罚的判决。市交警支队作出行政处罚告知书，告知王某拟吊销其驾驶证。2014年5月，市交警支队作出吊销其驾驶证的行政处罚决定书并送达王某。王某不服处罚决定，遂将市交警支队诉至法院。
【分歧】
本案在审理过程中，合议庭形成两种意见：
第一种意见认为，根据道路交通安全法规定，发生交通犯罪的除追究刑事责任外，并处吊销驾驶证是法律的强制性规定，即便被告市交警支队的行政处罚程序有违合理性，但考虑公共安全，还是应当吊销王某的驾驶证。因此，市交警支队处罚决定合法。
第二种意见认为，行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。如违法行为虽被发现但是超过二年未处罚，同样也不能再处罚。且本案王某已经超过了“吊销机动车驾驶证未满二年的”禁止申领期，这期间内王某也没有再出现交通违法行为。因此，被告被诉的处罚决定作出后，王某还要再等两年才能申领驾驶证，这严重侵犯了原告的合法权益，该处罚决定应当被撤销。第三种意见认为，本案中市交警支队作出的吊销机动车驾驶证的行政处罚是违法的，但法院不应作出撤销判决，而应判决确认其违法。
【评析】
本案的焦点为：对于因交通肇事犯罪而吊销机动车驾驶证的行政处罚，处罚机关应遵守何种程序，法院应如何审查其合法性并作出何种裁判。对此，笔者同意第三种观点，理由如下：
首先，本案中交警部门的具体行政行为违法。合法的具体行政行为应同时符合四个要件，即：主体权限合法；事实清楚、证据充分；法律适用正确；程序合法。道路交通安全法第一百零一条规定：“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”因而，本案交警部门在主体资格与处罚权限方面是没有问题的，并且与本案相关的事实和证据已经人民法院生效的刑事判决所认定，行政处罚所依据的事实清楚、证据充分。本案的分歧点主要集中于法律适用和行政程序合法性的认定方面。
第一，本案不适用行政处罚法第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，交警部门享有管辖权。结合基本案情可知，交警部门在二年内已经发现了行政相对人的违法行为，显然不符合该条文的直接规定，因而不应适用该条文否定交警部门的管辖权。对于违法行为虽被发现但未经处罚，超过二年是否还能再予处罚的问题，现行法律没有明确规定，在法律解释上存在一定的争议。本案所涉及的行政处罚具有特殊性，与一般意义上的行政处罚不同，它实际上是法律为交警部门设定的一项强制性义务而非行政权力，对该处罚交警不享有任何裁量权，仅仅是履行法律程序上的义务。
第二，本案交警部门的具体行政行为严重违反法定程序。对于因交通肇事犯罪而吊销机动车驾驶证的行政处罚应遵守的办案时限，法律、法规没有规定，公安部的规章也仅抽象规定“及时作出处罚决定”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条规定，“交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”。根据行政诉讼法第五十三条法院在审理案件时应参照该规章的规定，但由于该规定的抽象性，法院应当根据个案情况确定处罚的合理时间，以便判断处罚是否及时，防止行政机关滥用权力。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，公安机关一般治安案件的办案期限是30日，案情重大、复杂的可以延长30日。此外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条对于申请行政机关履行职责，一般按60日作为履行期限。因而，参照上述规定，法院以自人民法院刑事判决生效之日起60日作为判断处罚是否及时的基准点较为妥当，并根据逾越该基准时间的长短确定程序违法的严重程度。本案中，交警部门在行政相对人违法的二年多以后才作出处罚决定，远远超过了一般人所能够理解的合理期限，属于未及时作出处罚决定，严重违反了法定程序。
其次，法院不应作出撤销判决，而应判决确认违法。对于违法的具体行政行为，法院可以作出撤销、确认违法、驳回原告诉讼请求等判决。但是，本案中具体行政行为程序违法，鉴于实体问题已经人民法院刑事判决书确认，事实清楚、证据充分，不能作出撤销判决，否则将导致道路交通安全法的上述规定形同虚设。同时，由于本案行政处罚机关严重超越合理期限，以至于达到程序违法的程度，也不能以“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题”为由驳回原告诉讼请求。应当根据前述司法解释第五十八条予以判决，即被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。