投标人可以在投标时提出异议或者投诉，招标人在投标截止日前可以修改招标文件规定 投标金额。 投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的、约束 自己履行投标义务的一种担保。其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投 标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等行为给招标人造成损失。其目的是为维护 招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行。 按照《招标投标法实施条例》第二十六条规定：“招标人在招标文件中要求投标人提交 投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投 标有效期一致。”投标保证金最多不得超过项目估算价的2%，而招标文件规定的投标保 证金为项目估算价的5%，明显超过《招标投标法实施条例》规定2%的限额。对此，投 标人在投标时可以提出异议，要求招标人修改投标金额。招标人在投标截止日前应该修 改招标文件中规定的投标保证金金额，若投标已经截止，则须终止招标活动，修改招标 文件，重新招标。 例如：安徽省海陆通建设有限公司、蒙城县住房和城乡建设局合同纠纷再审审查一案 中，安徽省高级人民法院（2020）皖民申4885号认为：“关于原二审法院判决不予退还 海陆通公司2000万元投标保证金适用法律是否正确。海陆通公司申请再审称案涉项目投 标保证金金额设置超过法定限额，二审判决仅依据政府采购法，而排除其他法律法规适 用并作出裁判，系适用法律错误。根据已经查明的案件事实，案涉项目名称为蒙城县市 政设施和标准化厂房及周转房建设PPP项目，在2017年6月发布的招标文件第二章投标人 须知的投标人须知前附表，其中3.4.1条款关于投标保证金载明：投标保证金的金额为 2000万元。海陆通公司参与投标，于2017年7月18日向合肥资源交易中心的账户内汇入 投标保证金2000万元，并于投标截止时间前提交了投标文件。海陆通公司在参与投标的 过程中并未对保证金金额设置提出异议，并以发出投标人声明、承诺函以及其积极缴纳 保证金的行为，表明了对投标文件中全部条款内容的认可，现其主张案涉项目投标保证 金金额设置超过法定限额依据的是《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条第二 款，有关投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民 币之规定。经核实，该办法系由国家计委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水 利部、中国民用航空总局七部委联合发布，于2003年5月1日起施行，效力层级属于部门 规章。而本案招标文件中1.1.4条款关于法律体系的约定为“本项目适用《中华人民共和 国政府采购法》体系之公开招标。” -29-答： 2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七条第一款规定，政 府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民 共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。 其中第三十三条第一款规定，招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得 超过采购项目预算金额的2%。该条例中并未有对于投标保证金最高额的限制，此与2012 年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条中关于招标人在 招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%的 规定相一致。而本案中，依据该项目的投资估算227179.76万元计算，投标人提交2000 万元保证金并未超过采购项目预算金额的2%。由于《中华人民共和国政府采购法实施条 例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》均属于行政法规，效力层级上高于部门规 章《工程建设项目施工招标投标办法》，本身不存在法律适用上的冲突，且该两实施条 例制定在后，亦属于新的法规，应当优先适用。故原二审法院在上述两实施条例已有明 确规定的情况下，排除参照《工程建设项目施工招标投标办法》相关规定，继而认定本 案中关于2000万元投标保证金的约定不违反法律和行政法规的强制性规定，有合同和法 律依据，并无不当。”