【内容提要】

　　行政复议制度通过内部监督来纠正错误或者不当的行政行为，以简便易行的方式，维护当事人的合法权益。通过复议程序的过滤，减少争议进入诉讼环节。行政复议法颁布10年来，行政复议的过滤功能不断弱化，复议程序应有的内部纠错功能不但未能充分发挥，反而增加了行政机关的负担，引发人民群众的不满。

　　本文通过分析现有复议制度存在的不足，从复议制度存在的价值、规范复议制度的现实意义以及重构复议制度应遵循的原则和理念方面入手，提出对复议机构、人员、程序重新设定，赋予行政复议足够的权威性，做好与诉讼的衔接，使复议和诉讼二者在化解争议方面做到同肩并行，各司其职。

　　【关键词】

　　行政复议 行政诉讼 机构设置

　　一、现状审视：我国行政复议制度存在的缺陷和不足

　　1、定位不准，行政复议的过滤功能未能发挥

　　行政复议是为了防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。据此，保障公民权利和加强自我监督是复议的主要功能，复议机关的定位为行政机关的内部纠错机关，复议行为的性质为纯粹的行政行为。

　　基于这种功能定位，复议机关的监督职能被严重束缚，不能有效发挥。为了扭转复议机关为“维持”机关的状况，2015年修改后的行政诉讼法将维持原行政行为的复议机关确定为共同被告，意欲督促复议机关充分发挥职能作用，在诉讼前过滤部分争议。但从该法修改前后复议决定的维持率来看，法律修改的目的并未实现，“双被告”制度设置的现实效果并不理想。

　　据统计，行政诉讼法修改之前，2011至2014年度全国范围内复议决定平均维持率高达58%以上，改变率不足7%；新法修订实施后的2015至2018年，全国范围内复议决定平均维持率下降至51%，仅下降了7%；改变率上升至12%，仅上升了5%[1]。因此，复议机关在立法上的定位，决定了其应有的纠错和过滤功能不能得到很好的发挥。

　　2、机构凌乱，不同复议机关裁决尺度不一

　　我国行政复议法规定当事人可以自由选择复议机关，复议机关级别不一、类型多样，既有作出行政行为机关的同级政府，也有上一级主管部门和上一级政府。这种复议机关设置模式，考量了便利当事人提起行政复议和行政行为的专业性两方面的价值，有其存在的合理性。

　　基于这种设置模式，县级以上人民政府和地市级以上人民政府的职能部门必须设置相应的复议机构来受理当事人提起的复议案件，使得复议机构的设置过于凌乱。加之不同的机关审查的侧重点不同，不同机关作出决定的结果和尺度不一[2]。一般情况下，合法性和合理性是上级主管部门作为行政复议机关时审查的侧重内容，但同级人民政府在审查时除要考虑行为本身的合法性与合理性之外，还有考虑本辖区内政策的统一性。

　　同时，同级人民政府作为复议机关，容易滋生地方保护。因此，设置凌乱繁杂的行政复议机关不利于行政相对人合法权益的维护，不利于监督和纠错功能的实现，也不利于行政机关执法权威的树立。

　　3、权责不明，偏离了行政复议制度设置的初衷

　　我国现行行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。负责法制工作的机构作为行政复议机关的内设机构，不能独立依据复议案件的事实和法律作出独立的判断，而是需要经过行政机关内部的层层审批后，才能作出决定，无法独立承担相应的法律责任[3]。由于仅仅是通过案件审查对原行政行为进行监督，在有些行政机关不配合，甚至干预办案的情况下，仅仅依靠法制部门的力量，难以使复议监督功能得到充分发挥。

　　复议制度设置的初衷和行政诉讼法修改后“双被告”制度的确立，都是为了充分发挥内部纠错功能，达到将行政争议在行政机关内部化解的目的。但从行政复议工作开展情况来看，一方面复议机关法制部门作为内设机构，难以独立作出复议决定，另一方面，主管部门或者同级政府与作出原行政行为的单位之间有着各种错综复杂的关系。在行政复议制度设置未赋予复议机关以足够的执法权威，权力清单不明，关系错综复杂的情况下，多数法制部门宁可做出维持决定后，充当共同被告，也不愿意承担起与其职权不相适应的法律责任，导致目前行政复议工作背离了制度设置的初衷。

　　二、价值研判：重构行政复议制度的现实意义

　　（一）行政复议与行政诉讼并行的价值

　　1、行政复议具有便捷高效的特点。行政复议的一般程序较为简易而且成本低廉、救济迅速[4]。行政诉讼是法院对行政行为的司法审查，具有严格的程序，且法律规定诉讼的周期较长、程序严谨。在及时解决争议方面，复议制度有其快捷便利的优势。行政争议解决机制一般都分为复议和诉讼。韩国、日本对行政复议的适用比较重视，尤其是韩国，多次修改《行政复议法》，行政复议制度得到社会各界的广泛认可。日本行政不服申请相对于行政诉讼而言，程序简易且成本低、救济迅速，审查较为全面，与行政诉讼形成竞争之势[5]。

　　如果行政复议的纠错功能、问题行政行为的愈合功能、行政争议的解决功能都得以充分彰显，势必会减少源源不断涌向法院的行政诉讼案件。因此，在我国行政诉讼案件大幅攀升的背景下，有效借鉴韩国、日本的先进经验，对于快捷高效的解决行政争议，有效分流行政诉讼案件具有现实意义。

　　2、行政复议的救济范围更为全面。行政复议的功能除解决纠纷争议外，还应以实现行政救济和层级监督，助推公正为目标。从世界各国复议审理原则来看，兼顾行为的合法性和合理性审查是惯常做法。通常情况下，基于行政权与司法权之间的界限，法院通常只对行为的合法性进行审查，很少触及合理性。如果法院在有关自由裁量权的行使或者行政职权范围内的有关事项的判定进行过多干预，势必会超越司法审查的界限，代替行政机关行使行政职权。除非行政行为在合理性方面已经超出了法律规定的限度，法院才能依法进行纠正。因此，复议制度对当事人权利的救济更为直接、全面。

　　3、行政复议可以兼顾行政执法的专业性。社会现象纷繁复杂，行政管理和争议涉及的领域也必然种类繁多。行政诉讼作为解决行政争议一种基本方式，基于法官司法能力的有限性和司法功能的有限性并不能解决现实生活中所有的矛盾纠纷。在行政管理领域有关专业性问题的认识和判断上，处理行政案件的法官也必然会存在一些知识上的缺乏和不足。行政复议解决行政争议的优势，则在于行政系统内部执法人员具有专业领域的专业知识，可以有效弥补行政诉讼在处理有关专业问题方面的不足。

　　（二）重构行政复议制度应遵循的原则

　　1、便民高效与公平公正原则。传统上，效率是复议制度核心的价值追求。一方面是指相对人可以以便捷的方式寻求复议机关的法律救济，另一方面是指复议机关在办理行政复议案件时的期限和程序不像行政诉讼那样严格。在追求便民高效的同时，坚持公平公正则更是复议制度获取群众信赖，树立行政权威的必由之路。如果仅仅追求效率而忽略公正，则会让复议制度失去其存在的意义和价值。因此，在重构我国行政复议制度时，应当充分考量便民高效与公平公正之间的价值判断，合理平衡公正与效率的关系，从而使行政复议制度的作用得到有效发挥。

　　2、兼顾专业性与接受监督原则。司法的能力是有限的，办案人员的专业知识也是有限的。在行政复议审查过程中，不能苛求每个办案人员能够熟知各个执法领域的各个执法环节，以及各个社会管理领域的各项专业知识。因此在行政复议制度的设置方面应当充分考虑行政复议审查人员的专业性，将具有专业知识的人员纳入审查组织，从而作出更为专业的法律判断。参照我国人民陪审员的选任办法，在行政复议程序中，也应当选任相关社会人士参与复议案件办理，达到增加行政复议程序的透明度和尊重社会公众对执法行为是否符合社会正义进行直观判断的目的。

　　3、独立裁决与权责统一原则。独立承担责任必须建立在独立裁决的基础上。行政复议制度是区别于行政诉讼的一种行政争议解决方式，应当赋予办案人员独立作出复议裁决的权力，确保权责统一。在人民法院司法责任制改革过程中，赋予了法官依法独立作出裁判的权力，并由法官对自己所作裁判负责。此项改革在赋予法官权力的同时，也加重了其对裁判正当性应负的责任，取得了良好的效果。行政复议制度应当借鉴司法责任制改革的成功经验，赋予行政复议办案人员独立裁决的职权，并由办案人员对案件的结果负责。通过独立裁决和责权统一原则的确立，调动办案人员工作积极性，确保案件的质量。

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