邓春来律师

一、法律依据不充分

目前我国环境公益诉讼实体法基本形成了以宪法、环境法、环境特别法及国务院部门规章为组成的环境法律体系，这个体系看似完整，实际上却存在诸多不足，主要表现为：

第一，立法思想过于落后。虽然新《民事诉讼法》《环境保护法》的陆续出台改善了这一问题，但其他绝大部分环境保护法律的制定都是在改革开放初期，还带着计划经济时代的烙印，与经济社会发展现状格格不入。比如1989年12月26日由七届全国人大常委会第十一次会议通过的《环境资源保护法》（1979年曾颁布试行版本），历经近30年，当初的立法思想早已不适应现在矛盾突出的环境形势。

当然，随着环境问题的日益突出，立法者意识到问题的严峻性，有关环保方面的许多法律法规，例如《水污染防治法》等，都陆续开启修法大幕，但从目前已修订完成的《民事诉讼法》《环境保护法》来看，修法并未有大突破。

第二，法律规定过于笼统。目前出台的环境保护法律，具体内容上原则性条款过多。制度过于宽泛，规定不能“落地”，就造成了法律的可操作性可执行性较差，在环境诉讼司法实践中的意义不大，包括新《环境保护法》依然没能解决这一问题。

二、原告资格限定过严

在国际环境公益诉讼理论中，环境公民诉讼制度一直占有重要的一席之地，不论其理论基础是私人检察总长理论、私人实施法律理论、公共信托理论抑或环境权理论，皆为该制度正名。

在我国，环境公益诉讼主体有哪些呢？

新《民事诉讼法》为环境公益诉讼打开了一扇门，第55条第一款规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。新《民事诉讼法》出台的亮点即包括增加了公益诉讼条款，从而第一次在顶层立法上确立了环境公益诉讼的地位和依据，但环境公益诉讼的主体范围却从原草案初审稿中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”，不得不说令人遗憾。

应当注意到，扩大环境公益诉讼原告主体资格，有其应然性，更有其实然性：

从应然性角度来说，每个公民都有享有良好环境质量的权利和自由，当这一权利受到侵害，公民个人便可提起环境公益诉讼，而诉讼结果却能对同一环境区域内不确定的众多环境权利人产生影响，这样的环境诉讼便具有了公益特点。然而，我国没有规定公民的公益诉权。长远来看，这对于我国公民公益精神的培养和市民社会的发展，以及推进我国环境法治建设从“政府推进型”向“社会演进型”的历史性转变，无疑都是极为不利的。

观之新《环境保护法》，虽系在新《民事诉讼法》施行后时隔3年出台，但对原告资格的规定没有任何突破。从实然性角度来说，司法实践中，正是由于法律对主体的限定过严，导致具有主体资质的公益组织积极性低且存在趋利性。

除中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等国家环境保护部主管的全国性社会组织外，小型公益组织出于自身运营成本考虑，会考量被告的赔偿能力，对提起诉讼有所顾虑，而现在恰恰涌现出大量多数污染责任人无力承担高昂的生态环境修复方案评估费、环境修复费及应急处置费案件。

笔者所在的无锡某法院审结的陈某等人污染环境罪案，仅应急处置费一项高达656.08万元，至今无公益组织提起民事诉讼。2014年至2018年上半年，无锡基层法院受理由环保公益组织提起的民事诉讼仅2件。另据了解，少数公益组织存在趋利性，以提起诉讼为要挟，与涉案单位尤其是规模较大的企业联系，推销污染物处理设备或环境修复设备。

三、诉讼时效过短

按照法规位阶和调整范围梳理，与环境公益诉讼有关的诉讼时效基本均为三年，而《民法总则》出台以后，普通民事案件的诉讼时效也是三年。相比之下，环境诉讼时效期间显得过短。

众所周知，环境侵权表现形式较为复杂，因果关系往往都具有间接性、多因性、潜在性等特征，对因果关系、损害后果、修复费用等诸多问题的确定，基本均需要通过专业性极强的司法鉴定予以明确，而为此所需获取相关证据的过程也极为关键和专业，具有非常大的困难，也必然需要较长的时间，三年诉讼时效的局限性对于有效保护环境和公众利益不利。

四、诉讼费用过高

环境公益诉讼的标的额往往很大，诉讼费用也随之水涨船高，加之证据搜集、鉴定和律师费附加，诉讼成本很高。其中，又以鉴定机构收取费用高、瑕疵多问题尤为突出。环境损害司法鉴定分类较细，对设备、技术和鉴定人员均存在较高的要求。比如笔者所在的江苏省，省高级人民法院认可的环境污染损害鉴定机构仅11家，而在全省环境审判工作中走在前列的无锡地区则完全没有此类机构。

供需不对称导致此类机构存在“挑肥拣瘦”现象，且费用收取缺乏统一标准，大部分案件的鉴定费用高达数十万，一定程度上给环境公益诉讼案件带来了阻碍。同时，国家检测技术规范程序实施标准较高，完全合规的检测所需时间可能长达几个月，实际操作中，鉴定机构出于时间和经济的双重考虑，往往不按照标准操作，鉴定结果存在一定的瑕疵。此外，即便收取了如此高昂的费用，但鉴定机构出具方案的依据仍存在随意性。

如在无锡某法院审理的别某等人污染环境刑事附带民事公益诉讼案件中，鉴定机构根据无锡桃花山工业废物处置中心出具的指导价格，认定废铝灰处置价格为9000元/吨，而无锡另一法院受理的闫某案中，废铝灰的应急处置价格却为6000元/吨。环境侵权案件的发生具有不可预知性，忽然发生一笔高昂诉讼费用显然让人难以承担，而将诉讼费用分摊到不特定受益人显然更