论文摘要：原告适格问题是环境公益诉讼进入法院必须跨越的第一道障碍。就我国目前环境公益诉讼运行的实际情况来看，原告资格存在环保组织资格认定标准不一、环境公益诉讼司法专门化欠缺等问题。因此，有必要通过司法解释进一步完善现行法律规定的环保组织原告资格；环保部门按照同一标准直接认证具备原告资格的环保组织;最高法院发布典型指导案例，避免法院同案不同判；设置专门的审判组织，推进环境司法专门化；完善检察机关的支持起诉长效机制。

关键词：环保组织；环境公益诉讼；原告资格

一、引言

环境公益诉讼的定义是指与具体案件没有直接利益关系的特定主体，对享有环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业、事业单位及个人因污染环境而致使环境公共利益受到损害或存在损害危险的行为向法院提起的诉讼。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，我国现行法律仅明确了环境民事公益诉讼，原告资格仅授予部分环保组织。据民政部门民间组织管理局统计，到2014年三季度，我国符合提起环境公益诉讼资格的民间组织有700多家。自2015年新《环保法》实施以来，有9个社会组织提起的环境公益诉讼被法院受理，其中保护古村落、保护生物多样性等公益诉讼案件，都是首次由环境保护公益组织提出。

原告适格问题是环境公益诉讼进入法院所必须跨越的第一道障碍。本文结合2015年1月1日起新《环境保护法》实施后的典型案例，对实践中环保组织原告资格认定的问题进行分析，进一步提出完善我国环保组织环境公益诉讼原告资格的建议。

二、我国环保组织作为环境民事公益诉讼原告的立法与实践

（一）立法现状

目前我国涉及环境民事公益诉讼原告资格的法律及司法解释有《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称解释）第1条至第5条。

2013年新修订的《民事诉讼法》纳入了民事公益诉讼，其中第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”因像“法律规定的机关和有关组织”这样的表述较为模糊，法院在确认原告资格时都持谨慎态度，连具有官方背景的中华环保联合会都被认为不具有原告资格。为了进一步明确环境公益诉讼的原告资格，《环境保护法》在修正过程中进行了多次讨论。全国人大常委会第二次审议的《环保法修正案（草案）》中将环境公益诉讼的原告限制成“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，这种将起诉资格单独授予环保联合会的规定，引起了其他环保组织的质疑。第三次审议的《环保法（修订草案）》则将环境公益诉讼的原告限制成“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”，其中“信誉良好”这样的不确定标准也引发了质疑。最后于2014年4月24日通过的《环境保护法》中的第58条对具备原告资格的规定是“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”随后，于2015年1月7日起施行的《解释》又对适用问题进行了解释。

（二）实践现状

1.案件概况

新《环境保护法》已实施将近一年，截至2015年12月中旬，共有40多起案件已立案。其中1起判决结案，1起调解结案，2起不予受理，其余案件正在审理中。涉及原告资格问题的案件主要有4起，分别是自然之友、福建绿家园福建南平生态破坏案、自然之友诉江苏中丹化工技术有限公司等三被告水污染案、绿发会诉企业腾格里沙漠污染案、大连环境保护志愿者协会诉中油燃料油股份有限公司等七被告生态破坏案。

自然之友、福建绿家园福建南平生态破坏案，是新环保法实施后法院作出判决的环境公益诉讼第一案。被告对原告的资格提出质疑，法院裁判认为原告自然之友与福建绿家园是符合《环境保护法》规定具有提起环境公益诉讼资格的社会组织，并且承认了自然之友在2010年6月北京市朝阳区民政局注册之前所从事的环境保护工作也符合法律规定。

自然之友诉江苏中丹化工技术有限公司等三被告水污染案，泰州中院不予立案受理自然之友追加诉讼泰州企业倾倒废酸致水污染案，法院的民事裁定书表示，起诉人并非专门从事环保公益活动的社会组织，而是从事环境研究的研究机构，无法成为公益诉讼原告。

绿发会诉企业腾格里沙漠污染案，中卫中院认为中国绿发会的宗旨和章程中“保护国家战略资源、促进生态文明建设和人与自然和谐”等文字，不能表明其是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，因此裁定驳回。

大连环境保护志愿者协会诉中石油生态破坏案，2015年6月18日，大连海事法院以大连市环境保护志愿者协会不具备环境公益诉讼的主体条件为原由裁定不予受理。法院认为，《环境保护法》与《海洋环境保护法》是一般法与特别法的关系，因此适用《海洋环境保护法》，只有依法行使海洋环境监督管理权的部门能代表国家起诉，因此，大连环保志愿者协会不具有作为提起海洋污染公益诉讼的主体资格。

三、我国环保组织作为环境民事公益诉讼原告资格的司法困境

1、环保组织资格认定标准不一

根据司法解释，目前环保组织原告资格的要件有四：（1）登记，即需要按照规定在设区的市级以上政府民政部门登记；（2）从事旨在保护自然环境的公益性活动：社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动；（3）专门从事环境保护公益活动连续五年以上；（4）连续五年以上无违法记录，即社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。

从现有案件来看，要件（1）（4）容易把握，法院拒绝认定环保组织原告资格的理由主要是在要件（2）（3）。

2、关于“专门从事环境保护公益活动”的认定

在自然之友案中，法院的理由是：起诉人是从事环境研究的研究机构，不是专门从事环保公益活动的社会组织；在腾格里沙漠污染案中，法院的理由是起诉人宗旨和章程不能表明其是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。

百科对“环境保护”的文义解释是采取行政、法律、民间自发环保组织等诸多途径，合理利用现有自然资源，防止环境的污染和破坏，扩大有用资源的再生产，追求自然环境同人文环境、经济环境一道可持续发展。按此文义解释，各环保组织都在章程宗旨和业务范围内规定了这些内容，如中国生物多样性与绿色发展基金会的宗旨是广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护与绿色发展事业，保护国家战略资源，推动绿色发展事业，保障社会经济可持续发展，促进生态文明建设和人与自然和谐，构建人类美好家园。《中国生物多样性与绿色发展基金会章程》第三条规定，本基金会公益活动的业务范围：（一）建立示范基地，组织与支持开展生物多样性保护与绿色发展科研、科普活动，支持符合本基金会宗旨的技术开发；（二）开展国际交流与合作、组织与本基金会业务相关的国际、国内学术交流及论坛；（三）开展与支持本基金会业务范围的人员培训及业务咨询活动；（四）组织奖励为生物多样性保护及绿色发展事业做出贡献的团体和个人；（五）开展和资助符合本基金会宗旨的其他项目及活动。

通过文义解释完全可以解释出“专门从事环境保护公益活动”，法院以此理由将环保组织挡在法门之外，“显然是赤裸裸地对抗国家法律的违法行为，而这样的违法行为在全国各地都大行其道”，理由是“此类案件太多，我们不能开这个头，否则会得罪很多人”。自然之友在2015年2月4日向江苏高院递交了《北京市朝阳区自然之友环境研究所<关于公益诉讼主体资格问题致江苏省高级人民法院的函>》，详细说明自然之友长期从事环保公益工作、积极推动环境公益诉讼、章程内容涵盖了公益诉讼。另外，通过查看众多环保组织的章程和业务范围，几乎没有环保组织的章程中明确写明“专门从事环境保护公益活动”，但是从其规定内容来看，从事的活动都与环境保护有关。

3、关于“连续五年以上”的认定

在福建南平生态破坏案中，被告认为自然之友环境研究所提供的章程、登记证和组织机构代码证等资料足以显示出其研究所登记日期为2010年6月18日，发证日期为2013年9月27日，有效期为2013年9月至2015年6月30日。被告以此为由辩称原告设立时间不足5年。因此，然之友环境研究所不符合《环境保护法》中第58条的规定：专门从事环境保护公益活动年限在5年以上的社会组织才能够具备起诉资格。原告则认为上述规定的时间不是自登记之时起算而是从开始从事相关活动之日起算，原告早在1994年开始专门从事相关活动，符合新法规定的起诉条件。

二者争议焦点集中于5年的起算点。原告提出以事实上从事活动之日当天为起算时间；被告提出以登记设立之日当天为起算时间，理由是因为只有依法成立研究所才能从事相应环保活动。这两种理由都没有超出字面解释的范畴，对相关法律文本的理解出现歧义是导致争议存在的主要原因。当法律文本可能存在多种解释，应当寻求论理解释或社会学解释以使对该条文的理解尽可能达到统一。目前对论理解释最常用的方法是目的解释，主要是根据法律规范的目的阐释法律疑义。法律规范的宗旨是维护整个法律秩序的体系性，法律条文则是其载体，使用文字约束将法律规范更好的进行。新《环境保护法》对环保组织公益诉讼资格的赋予，其目的是为了更好的发展多元主体共治的思想理念，通过将公民和非政府组织共同纳入现代环境治理体系，以此打破国家机关对环境违法行为追究法律的权力垄断。由于对环保组织公益诉讼资格限定条件过于严格，势必会导致具备提起诉讼资格的环保组织少之又少，这与建立环境公益诉讼的初衷背道而驰。根据被告提出的解释来看，我国将有大量环保组织无法在现阶段对环保公益活动提起诉讼，严重背离了环境公益诉讼条款的立法目的。而且，《解释》为更好贯彻上述目的，在细化新《环境保护法》规定的“社会组织”“设区的市级以上人民政府民政部门”等认定标准时，均秉持相对宽松的立场，如规定“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘设区的市级以上人民政府民政部门’”。因此，通过前文阐述，本文也认为以事实上专门从事环境保护公益活动为起算点更符合立法目的。

从福建南平中院的判决来看，法院承认了自然之友在2010年6月北京市朝阳区民政局注册之前所从事的环境保护工作也符合法律规定，这似乎是采纳了“五年”自从事环境保护活动之时起算的观点。作为新法实施后的环境公益诉讼第一案，南平中院的判决对于其他仍处于观望之中的法院具有借鉴意义。承认环保组织在登记注册之前的活动，一方面是对“五年”限制的扩宽，降低原告资格要件的门槛；另一方面是对环保组织的肯定，能够激发环保组织进行环境公益诉讼的积极性。

4、环境公益诉讼司法专门化的欠缺

在四个案例中，法院在适用《环境保护法》时除了在解释上过分斟酌，还有适用法律错误的情况，这反映出审理环境公益诉讼案件的法官专业知识有所欠缺。不难理解，此类案件因为涉及到自然环境以及自然资源，与科学认知和技术相关联，而且在科学上还存在种种不确知，专业性较强。环境案件的相对特殊性，要求环境案件的审理法官应当具备必要的专业知识。随着司法类型化和交叉化，传统的民事法庭在审理专业性较强的环境案件时，显得心有余而力不足，由于没有专业性的法庭、审判组织以及配套的程序性规定，这对法院和当事人来说都是不利的。

四、我国环保组织环境民事公益诉讼原告资格的完善

由于环境资源案件的特殊性、重要性，环境资源审判的规则、队伍、体制机制建设也都还需要进一步推进，裁判尺度不统一、法律适用问题多、公益诉讼审理难度大等，既有新《环保法》提供的司法依据不足问题，也有司法理念亟待更新、司法能力与素质急需提升的问题。故对环保组织环境公益诉讼原告资格的完善建议主要包括立法完善和司法理念改善等。

（一）司法解释明确“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”

针对实践中法官对“专门从事环境保护公益活动”的解释不确定的问题，建议通过司法解释完善对“专门从事环境保护公益活动”的解释，规定进行形式审查就已足够，只要能从环保组织宗旨和主要业务中解释出“从事环境保护活动”即可。在宗旨和主要业务规定过于简略的情况下，由法院通知环保组织提交材料证明宗旨和业务范围中涉及专门从事公益活动的内容，减少法院的工作量，降低法院工作难度。

同时通过司法解释明确“连续五年”的认定，原则上五年仍以登记注册之日起算，若通过法院审查和环保组织提交材料说明，确认环保组织在登记注册之前就已从事与登记注册之后内容形式相同的环境保护公益活动，则法院可确认环保组织在登记注册之前的环境保护公益活动有效。通过对环保组织在登记注册之前从事的环境保护公益活动予以认可，降低对环保组织原告资格的限制门槛，肯定环保组织的工作，鼓励其进行诉讼。

（二）环保部对环保组织进行环境公益诉讼资格认证

针对在司法实践中不同法院对同一环保组织原告资格认定不一的情况，可以考虑借鉴德国做法，由环保部对符合条件的环保组织进行资格认证。

在德国，并非任何民间组织都具有环境公益诉讼的原告资格，而是必须由该国环保部门依照《联邦自然保护法》的相关规定进行认可，需要满足的条件是：（1）该组织是经过税务机关认证的非盈利组织，依照《企业所得税法》的相关规定免于缴纳企业所得税，而且成立的时间超过三年；（2）依据组织章程规定的主要宗旨，它必须基于非盈利目的推进自然保护和景观管理，开展的环保活动必须达到一定的规模（至少覆盖某一特定的最小地理区域）；（3）有足够证据证明该组织在所从事的活动领域内恪尽职守，它必须向许可机关报告此前参与的活动、成员情况，并且能保证实现组织章程目标的资金来源。

目前我国由法院个别审查环保组织的原告资格，由于对《环境保护法》和司法解释的理解不一，对环保组织资格认证的标准也不同，造成相同案情原告资格不同的情况。通过环保部以同一标准对符合条件的环保组织进行资格认证，编制名单，可以避免法院判断标准不一，也减轻法院对环保组织原告资格的审查压力，同时还可以为公众提供环境案件作出指引。

（三）确立典型指导案例

虽然我国是成文法国家，但从法律适用的角度来看，案例指导制度对于保障裁判结果的统一、规范法官的自由裁量以及保证法律的准确适用等方面起着非常重要的作用。特别是在新法实施初期，通过确定环境公众诉讼典型案例，作为法律判决的指导和参考，避免同案不同判的质疑。发布典型案例不仅是对法院的指导，也是对环保组织的工作指引，还可以达到宣传环境公益诉讼的效果，提高公民的环保意识与参与度，从而推进环境立法的实施、改革与完善。

（四）推进环境司法专门化

从世界范围来看，环境司法专门化是于20世纪80年代末、90年代初出现的一种司法现象，截至2009年，全球约40个国家建立了310多个不同形式的专门环境审判机构或组织，环境司法专门化已成为全球环境司法改革的一种趋势。大多数国家建立有环境法院、生态法院、环境法庭等，或者有环保合议庭、环境法官或绿色法官。

2007年我国第一个环境法庭贵阳清镇市环保法庭建立，2014年6月，最高法院成立环境资源审判庭。截至2015年9月，全国共有24个省区市法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共计456个。贵州、福建、海南、江苏等9个高级法院设立了环境资源审判庭，福建、贵州、江苏、海南4省建立了三级环境资源审判组织体系。一些地方法院也积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。贵州高级法院根据主要河流的流域范围，将全省划分为四个生态司法保护板块，由4个中级法院、5个基层法院对环境保护案件实行集中管辖。湖北、广东、新疆生产建设兵团法院经最高法院批准，确定部分中级法院就环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。福建、江苏、贵州等地在全省三级法院全面实行环境资源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”归口审理模式，贵州清镇、重庆万州、山东兰陵等地法院则实行包括执行职能在内的“四合一”模式。

我国海事法院、知识产权审判庭等法庭的建立，说明司法专门化已经成为一种常态化的司法现象。环境诉讼涉及到的环境问题除了法律问题，往往还有自然科学类的知识，而这是目前我国法院内部审判组织的设置及法官的一般知识储备所不能满足的。因此，环境司法专门化是有必要的，包括设置专门的审判组织、培养专门的审理法官，更重要的是配套的程序性设置。

（五）完善检察机关支持起诉的长效机制

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》。同年7月2日，最高人民检察院印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，试点工作正式启动。至此，检察机关提起公益诉讼进入了制度化发展的轨道。检察机关无疑是最适合担任公共利益的代表，作为支持起诉方的优势有：可以依法行使广泛的调查核实权，帮助环保组织收集相关证据；另外，检察机关职能多元的机构，可对公益诉讼从民事、行政和刑事等多个视角进行法律监督。

目前我国的环境公益诉讼原告资格仅审慎地授予环保组织，从各国环境公益诉讼制度建立的过程和我国开展检察机关公益诉讼试点来看，扩大环境公益诉讼原告范围是必然趋势。不过，即使环境公益诉讼原告资格扩大到检察机关，所提起的诉讼也主要是损害国家、社会、集体利益的重大环境破坏行为，对于区域性的环境破坏行为，仍然需要环保组织进行“游击战术”，此时检察机关的最佳角色是公益诉讼的“守护神”，即作为支持起诉的一方。

因此，应当建立检察机关支持环保组织诉讼机制，可分为两个层次，第一层次是环保组织在提起环境公益诉讼过程中可请求检察机关依法行使调查核实权，帮助收集相关证据；第二层次是针对破坏范围广，跨区域的破坏行为，环保组织没有诉讼能力的情况下，由检察机关提起诉讼。当然，现阶段应以第一层次为主，需要健全检察机关支持环保组织诉讼的机制。

五、结语

通过对新环保法实施近一周年的环境公益诉讼涉及原告资格的案例进行分析，原告资格存在环保组织资格认定标准不一、环境公益诉讼司法专门化欠缺等问题。对于国外相关制度的借鉴也不能全盘吸收，要考虑到我国环境公益诉讼处于起步阶段，比起盲目扩宽原告范围，更紧迫的是完善现行法律规定的环保组织原告资格，完善司法解释，在有必要时由环保部直接认证有原告资格的环保组织，发布典型案例，推进环境司法专门化，并且完善检察机关的支持起诉长效机制。

参考文献：

1、王树义：《环境法前沿问题研究》，科学出版社2012年版第223页；

2、汪劲主编：《环保法治三十年：我们成功了吗？》，北京大学出版社2011年第1版，第282页；

3、胡静：《新<环保法>生效后首例环境民事公益诉讼案件之评析》，《环境保护》，2015年第16期；

4、汤维建：《检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析》，《中国党政干部论坛》，2015年第8期；