杜红涛律师

   （一）集中监管的背景和问题

　　集中监管的原因是在金融自由化之下，希望藉此实现混业经营条件下的有效金融监管。建立集中监管机构的动因主要有：其一，如此，能够很好地对总体风险进行准确的评判和控制； 其二，节约监管成本；其三，分业监管存在的问题是监管机构间存在矛盾，也易致疏漏，集中监管机构将权力和责任集于一身，没有可以推诿、推卸的理由，监管责任到位、落实；其四，在分业监管下，诸监管机构地位平等，在信息交流和监管合作方面缺乏足够的动力和有效的约束，集中监管则没有沟通和协调之虞。 

　　然而，集中监管并没有达到理论所勾勒的理想状态，甚至出现了更多的问题。一是集中的“形式化”，金融一体化改革鲜有顺利、成功的，相反分业监管下的非同构型监管不仅保留下来，而且有效地发挥着作用。2002 年成立的德国金融监管局（Bafin）是一个很好的案例，这个机构的内部组织依然按照银行、保险和证券分别设立，不仅监管方法和手段与以前相比没有多大改变，人员的内部交流也很少，连办公场所也没有合到一起，对许多金融欺诈行为熟视无睹，被媒体嘲弄为世界上最多余的机构（注：参见《〈德国银行法〉和德国金融监管局（Bafin）权限》，http：//www.germanyfinance.cn/ns_detail.phpid=2411&nwmenuid=44&cpath=0001：&catid=1（德国财经网），2010 年 4 月 30 日访问。）。日本在之前的金融改革中设立集中监管的金融厅和统一的《金融商品交易法》，也是形似而神不至，实际上仍是分别监管。其主要原因就在于金融的专业性、行业划分和复杂性，难以从实质上统合监管并发挥集中监管的优越性。 

　　二是监管目标的矛盾。以银行业监管与证券监管的目标为例，它们的矛盾好比“医生与警察”的差异。银行业监管机构是“金融医生”，证券监管机构像“金融警察”，二者在准入、内部控制、信息披露规则、风险预警等方面的差异几乎无法调和（注：参见 《 金融监管一体化 》，http：//www.hudong.com/wiki/%E9%87% 91% E8% 9E% 8D% E7% 9B% 91%E7% AE% A1% E4% B8% 80% E4% BD% 93% E5%8C%96（互动百科网），2010 年 4 月 30 日访问。）；利率、汇率与证券市场此消彼长，试图通过单一监管机构统辖来加以兼顾，难度很大，而未经真正博弈的调和更可能是不合理的。由于这个原因，集中监管机构的各部门很难就监管达成共识，方针、政策得不到一致理解，贯彻起来困难重重。监管目标矛盾的最坏结果是监管排挤，也就是强势部门的意志压过弱势部门。在很多转型国家，这往往表现为银行业主管机构建立起排他性权威，证券监管和保险监管成为附属部门[3]，资本市场的发展因此受到阻碍。 

　　三是简单的技术性调整不能适应金融监管的系统性要求。很多国家的金融监管机构存在的问题主要是监管目标不清、权责不明[4]。这种“不清”、“不明”，不可能通过机构的归并而消除，只会因为归并而加重，原以为建立集中监管机构的一大好处是强化责任，实际上却由于权责不明加重而增加了监管的道德风险。从日本经验来看，金融厅的权力过于集中，监管受到政治的牵制，出现了监管不力和监管真空的状况。因此，集中监管表面上实现了对金融业的统一、 综合监管，但集中本身并不能消除分业监管存在的弊端。 

　　归根到底，集中监管遭遇的尴尬是由混业经营的特性所决定的。混业经营难以遏阻道德风险，这正是美国 1933 年通过《格拉斯－斯蒂格尔法》（Glass-Steagall Act），首创分业经营制度的原因之一。在混业经营下，商行加投行模式或金融控股公司模式导致金融风险的形成更为曲折、隐蔽，识别起来更加复杂和困难，而危机一旦形成，又具有传播速度快、波及面广、影响力极大的特点。金融机构业务的复杂和多样化曾被认为是金融机构分散风险、 发挥协同效应的重要手段，但次贷危机否定了这一推定的逻辑，金融产品的“创新” 将局部的房地产和银行信贷的风险迅速蔓延到一国的整个资本市场乃至全球金融市场。对于混业经营的金融机构来说，每项业务都要应对来自各方的竞争，对其拥有的资源、规划和管理能力都提出了很高的要求；对于金融监管机构来说，混业经营模式下各种业务相互交叉渗透，金融产品极为复杂，金融风险的监控和预防难度加大，容易出现漏洞。所以，简单的混业并不能够分散风险，关键是如何控制风险的串联和扩散，一个适宜于金融业健康发展的金融体制，需要一个相对保守的经营和投资环境，以及有效、可靠的监管，分业经营和分业监管就是具有这种效果的模式。 

　　（二）对分业监管的再审视 

　　自由化浪潮中人们对分业经营的诟病，是不同金融业务间难以开展竞争，对金融的创新和规模效益具有抑制作用。例如，证券公司难以利用商业银行的资金优势和网络优势，商业银行也不能借助证券业务来推动其银行业务的发展。但是分业经营的不足恰恰是其优势发挥的基础。正是基于分业经营模式对金融机构业务的限制，才能让金融机构恪守本份，把本行业务做专做精做强；才能把风险控制在某一业务领域内，防范风险的传导，从而为金融机构的发展提供稳定而公平的市场环境。 

　　相应地，金融分业监管的优势体现在：首先，监管机构各司其职，具有专业优势，权责明确，有利于监管目标的实现，监管效率高。其次，不同监管机构的监管目标虽不相同，但相互间在工作和绩效各方面却存在着竞争压力，[5]从而可以促进金融监管的创新和提升效率。美国在 1999 年实行混业经营后，其分业监管的体系并无大的改变，是为“双线多头监管”；（注：“双线”是指联邦和州两条线，联邦监管在联邦注册的银行，州监管在州注册的银行和保险公司。“多头”是指复数的金融监管机构。如银行业由货币监理局、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等三个联邦机构监管，州也设有银行管理机构；证券业由联邦证券交易委员会（SEC）监管；保险业由州保险监管署（SIC）监管，并设立了全美保险监督官协会（NAIC），经过长期发展，全美的保险监管标准已基本统一。1999 年允许混业经营后，美联储则被赋予监管金融控股公司的职权，金融控股公司从事的不同金融业务仍按原体制“多头”监管。参见臧慧萍《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社 2007 年版，第 57-59 页。）此次应对金融危机进行重大改革所确立的金融监管体制，主要是在多头监管之上设立金融稳定监督委员会作为统筹协调机构，其主要职责在于识别和防范系统性风险，没有实体监管权，在此框架下，将货币监理局与储蓄机构监理署合并，负责监管全国性的银行机构；美联储和联邦存款保险公司的监管职能无甚变化； 另又在美联储内设立消费者金融保护署，从消费者权益保护的角度对各类银行和非银行机构进行监管；美国证监会继续作为一个强势的独立监管机构对证券及其交易进行监管；根据该法还将新设一个联邦保险署（FIO）。（注：参见秦国楼 ：《以金融稳定为本的美国金融监管改 革 》，http：//finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20100817/16068497542.shtml （ 新浪财经 ），2010年 8 月 17 日访问。）可见，危机后美国的金融改革思路，就是强化分别监管，弥补监管漏洞，控制系统性风险。这对中国发展中的金融业和金融监管体制不乏启迪价值。 

　　总起来看，分别监管因其专业、权责明确和效能而具有普遍性，适度的交叉混业也不必然意味着集中监管的合理性。针对分业监管的不足，可以加强对监管权力的统筹协调，建立一种分业监管基础上的协调、合作监管模式。 

　　四、我国金融监管的现状及其分业监管的应然性 

　　实践是最好的老师。正如人们曾普遍认为，公司制交易所因其营利性而只是一种低级的、向会员制交易所过渡中的落后的交易所组织形式，而亚洲金融危机中暴露出的问题恰恰表明，会员制交易所因其封闭、自利等特点，反而不如公司制交易所来的进步，正确认识金融分业或集中监管的优劣，摈弃先入为主的“集中监管是大势所趋，分业监管不合时宜，应当退出”的观念，则可立足当前、明确方向，思想和行为都“不折腾”，从而有助于我国金融业的稳健、健康发展。 

　　我国金融业和金融机构的经营管理水平尚不高，与国际大致接轨只有短短十几年的时间。就金融机构而言，法人治理、内控及合规体制、风险管理等都不尽完善。就监管机构而言，基本上是在“干中学”，以证券监管为例，与美国证交会的熟练老到、雷厉风行相比，中国证监会不啻为“小儿科”，不可同日而语。1990 年我国成立了首家专门的金融监管机构中国证券监督管理委员会，1998 年成立中国保险监督管理委员会 （保监会），直至 2003 年制定《银行业监督管理法》并修改《中国人民银行法》，设立中国银行业监督管理委员会（银监会），对金融机构的监管才从央行的职能中分离出来。三个专门的金融监管机构脱胎于中国人民银行，专业和全覆盖的金融监管刚刚步入正轨，正如成思危所说，将金融监管机构合并，实际上是“走回头路。”（注：参见《国务院机构改革序幕将启金融部门仍将分业 监 管 》，http：//www.ce.cn/cysc/zjxw/200803/11/t20080311_14787709.shtml （ 中国经济网 ），2010年 4 月 1 日访问。）更重要的是，金融机构需要在分业经营防火墙的保护和专业金融监管机构的指导、监督下，不断发展、创新和自我完善。美国奥巴马政府力推的金融监管改革法与此有异曲同工之妙。 

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