《划拨土地使用权问题研究》
划拨土地使用权法律问题研究
划拨土地，是指国家将国有土地按照一定的程序将土地使用权无偿的转移给使用者使用。土地使用者不必向国家交付转移费。在计划经济体制下，我国一直沿用这种做法。目前，我国已经实行了，土地划拨和土地出让两种土地使用方式。但划拨土地仍是一种取得国有建设用地的重要方式。划拨土地必须是已经转为建设用地的国有土地，而不是国用农村用地或未利用土地，更不是农民集体所有的土地。当然，国有其他土地或集体所有土地，可以依法转为国有建设用地。土地使用者以无偿方式取得土地使用权，但需要支付给原土地使用者拆迁安置及各项补尝费用。以划拨方式取得的土地使用权，对其使用没有期限限制，除非国家为了公共利益和实施城市规划进行旧城区改造的需要而依法收回。划拨土地使用权有两种形式，一是国家建设使用国有荒山、荒地及其他单位或个人使用的国有土地的划拨；一是国家建设使用农民集体所有的土地的由国家依法征用，将集体土地变为国有土地后，再划拨给建设用地单位使用。
下面我将从以下几方面介绍划拨土地使用权问题：
1、划拨土地使用权的范围
根据《城市房地产管理法》规定，划拨土地使用权用途仅限于国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地。
其主体范围包括国家机关、企事业单位、个人等，由于历史原因，当前的划拨土地使用权的主体是复杂多样，相当广泛的，但我国法律对今后设定划拨土地使用权的主体却是有着严格范围的限制的，主要限定在国家机关、人民团体、符合有关条件的企事业单位和个人。
2、划拨土地使用权的法律性质
划拨土地使用权是土地使用者，根据法律的规定，从国家手中取得土地使用权的一种方式，国家是土地的所以者。立法表明，我国政治、经济生活中存在的划拨用地是国家行政行为的结果，是行政法律客体，而不是民事法律客体。对于使用权人获得的划拨土地使用权而言，它是一种原始取得，而非继受取得。而当划拨土地被转让、出租和抵押之后，那么就变成了一种民事法律行为，并且还受到一些政策规章的约束。从另一个角度说，2001年国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，首次明确了企业国有划拨土地使用权的权益，承认划拨土地使用权是一种财产权，规定“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”《物权法》第三编“用益物权”中规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”划拨土地使用权与出让土地使用权的主要不同点在于取得方式的不同，就土地使用权本身所具有的根本性质而言，两者并无不同，同样属于财产权，也即同属于用益物权的一种。因此，可以认定：划拨土地使用权是财产权，属于用益物权的一种。
3、划拨土地使用权无偿取得中的问题
法律上规定划拨土地使用权的取得是无偿的，然而从取得这个角度讲不一定是无偿的。取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用者。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权。无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。另外，不同地块的土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差(比如偏远的郊区)或土地开发费用很高(比如旧城改造项目)，土地出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。所以，认为划拨土地使用权是无偿取得的是不准确的，如果划拨土地使用权是无偿取得的观点被广泛地接受，政府无偿取回划拨土地使用权就是理所当然，划拨土地使用人在支付了巨额的“补偿、安置等费用”（实际上就相当于土地开发费用）后对土地长期投资、使用产生的土地增值利益被人忽视。
4、划拨土地使用权用途上的问题
法律规定划拨土地使用权的用途只能是公益目的。大量存量划拨土地使用权是在有偿使用制度建立前划拨的，没有区分公益用地和经营用地，土地有偿使用制度建立近二十年，对经营性划拨土地使用权的有偿使用过渡还没有完成，与市场经济体制改革进展的步伐很不协调。同时，现行法律没有明确规定划拨的适用范围是公益目的，从而导致新的增量划拨土地使用权范围突破了公益界限——除公益性用地外，还有营利性事业用地，如国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，也实行划拨取得。“如果说在新中国刚建立时扶持这些事关公共利益的事业是极其必要的，但在今天，随着市场经济的发展和社会环境的变迁，再对其一味地加以扶持就难免有助长垄断之嫌。”此外，法律对营利性事业用地范围的规定采取了概括主义，未对其进行细致的罗列，这就为土地划拨权的滥用留出较大的空间。
5、划拨土地使用权的转让、出租中存在的问题
虽然法律规定划拨土地使用权无流动性，但是形式多样的土地自发转让、出租行为逐渐形成所谓的“土地隐形市场”。在这种土地市场中，由于我国土地产权及其权能界定不清，国家这个土地所有权主体往往缺位，因而国家得不到土地转让带来的收益，从而形成土地非法转让中的土地收益流失。划拨土地使用权的出租、转让的收益征收也存在标准不统一，执法混乱，征收额仅具象征意义，不能反映土地价值等弊病。国有资产的流失是一方面，另一方面造成了不公平竞争，反过来有损土地市场的建立。
6、关于国有企业划拨土地使用权问题的建议
我国绝大多数国有企业划拨土地使用权问题产生于特定的历史条件，属于历史遗留问题，应在不违背法律强制性规定的前提下，妥善予以解决。这是作为历史唯物主义者应有态度。在界定划拨土地使用权为一项独立的财产权利，是一种新型的用益物权的前提下，我认为，妥善解决历史遗留的国有企业划拨土地使用权问题，可采取两种途径。
一种途径是修改法律，将划拨土地使用权明确界定为国家对国有企业的出资。此类似于“债转股”思路。实际上，我国已有类似规定。根据国家土地管理局、国家体改委1999年12月3日印发的《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》第10条，国家根据需要，可以一定年限的国有土地使用权作价入股，经评估作价后，界定为国家股，由土地管理部门委托国有股权持股单位统一持有。我认为，我国国有企业大多数划拨土地使用权产生于1988年修改“宪法”、正式确认国有土地所有权与使用权可以分离这一时间之前，国家当时划拨土地给国有企业，实际上是作为出资手段，而企业以盈利为目的，对占有的资产负有保值增值、以回报股东的责任。因此，为求得国有企业划拨土地使用权问题彻底解决，也为使国家作为土地所有人不再被实际上虚置，宜将此“暂行规定”上升为法律，并作相应修改。一是将所有国有企业及营利性质事业单位所拥有的划拨土地使用权明确规定为国家出资。二是由划拨土地所有权出资所形成的国有股，应由人民政府委托国有资产管理部门持有，以尽量减少土地管理部门既是土地行政管理部门，又是国有土地所有人的代表这种双重身份所带来的种种问题。
土地作为一种不可再生的资源，对其的利用必须要谨慎。虽然我国的土地资源丰富，但如果不合理利用仍会有穷尽的一天。因此如何更好的利用土地资源是我们应该要关心的问题。目前我国的土地使用权的两种方式中，划拨土地使用权仍是很重要的一种方式。对于划拨土地使用权的现状及出现的问题，应该尽早解决。在立法和行政措施及其他方面的多方配合下，希望可以更好的解决。
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