摘自房地产纠纷裁判思路与规范指引(上)

小区防空地下车库系小区建筑物的附属设施，就其功能而言，具有使用、收益功能。《人民防空法》第18条规定，人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防车位是位于人防工程内部，基于平战结合的要求改建的车位，因此其隶属于人防工程的归属。而关于人防工程的归属，《物权法》和《建筑物区分所有权解释》对此都没有规定。《人民防空法》第5条规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。

实务争点

关于商品房住宅小区内防空地下车库使用权、收益权的归属，主要有国家所有说、开发商所有说和业主共有说三种观点。

第一种观点认为，商品房住宅小区内防空地下车库使用权、收益权的归属，应当按照《人民防空法》的规定，属于国家所有。虽然该人防工程系由建设单位承建，但这是履行的法定义务，不容推却。因此，在涉及使用权、收益权的归属上，应当认定属于国家所有。

第二种观点认为，防空地下室作为地面建筑物的配套公共建筑设施，其建设费当然计入了地面建筑物的成本，并分摊到地面商品房的购房款中，防空地下室的建设成本随着商品房销售的完成实际已转化为由小区全体业主承担。因此，小区业主是防空工程地下车库的最终投资者，业主依其投资应享有防空工程地下车库的使用权和收益权。

第三种观点认为，按照《人民防空法》第5条规定，人民防空工程平时由投资者使用、管理、收益。由于人防工程是由开发商建造的，因此，防空工程地下车库的使用权和收益权应当归属于开发商。

裁判思路

我们认为，上述三种观点都有一定偏颇。

首先，在我国，对人防工程实行多元投资，即不仅仅由国家兴建，而且在城市商品房开发当中也要求开发商为了国防利益和国家安全应修建一定的地下防空工事。因此，随着城市商品房的发展，我国的人防工程建设发展迅速，人防工程投资来源已经多元化，并非单一由国家投资，在这种情况下，就不能简单地认为凡是地下人防工程都属于国家所有，既不能简单地认为都属于国家所有，但也不宜简单认定归开发商所有或业主所有。例如，在人防工程建造过程中，有的地方在土地出让时政府已经进行了地价减免；也有些政府给予其他的优惠，但也有不少地方政府并未给予任何优惠，完全是由业主和开发商投资兴建的。因此，情况比较复杂，不宜简单认定归哪一个主体所有。[1]应当依据具体情况，判断人防工程的投资主体，进而确定应由谁受益，而不是简单地认定属于国家所有。

其次，由于人防工程一般不会被计入公用建筑面积，[2]其建筑成本应由开发商分摊，人防工程的维修费用也应由开发商负责支出。如果确由开发商支付了上述费用，按照谁投资、谁收益的规定，商品房住宅小区内防空地下车库使用权、收益权的归属，应当归开发商所有。

再次，如果有证据证明人防工程的建设成本转嫁到了购房者身上，且公共维护基金中人防工程的维修费用也是由业主分摊的，此时，由人防工程改造成的人防车位，应当认定为业主共有，而不能归属于开发商专有。

最后，《物权法》明确开发商和业主可以通过约定确定车库权利的归属，是希望双方通过约定的形式确定所有权归属，定分止争。这一规定，有助于权利的确定，减少争议，并充分体现了私法自治。私法领域中奉行的基本原理是自治。通过私法自治，能更好地协调各方利益，因为只有当事人才是自身利益的最佳判断者。因此，在防空地下地下车库的使用权处理上，也可以通过参照地下车库的处理方式，约定防空工程地下车库的使用权和收益权的归属。

问题是，如果没有约定或者约定不明，人防地下车库使用、和收益归谁？

我们认为，关键取决于开发商能否提供证据证明，人防车库成本是否计人房价的成本。尽管人防车库不计人公摊面积，但许多开发商还是将其成本纳入了房价中，最终让业主埋单。由于存在着信息不对称的客观现实，人防车库建设成本是否计人房价成本，消费者是不可能知道实际情况的。此时，举证责任应当分配给开发商，即人防车库的成本未计人房价成本，人防车库维修费用也是由开发商承担的。如果人防车库的成本计人了房价的成本，则人防车库使用权就应当归属于业主共有。由小区业主享有使用权，一是有利于贯彻方便原则，二是有利于小区的管理，如果让小区以外的人使用，也不利于小区的管理，进而影响小区的生活秩序。另外，即使开发商在与业主约定使用权时，也应当使有关信息透明，让业主平等地掌握与业主利益密切相关信息和资料，这也是开发商应尽的义务。