从行政审判的视角对国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的若干解读及思考

危辉星

一、《条例》的亮点解读
笔者对新旧《条例》进行了分析解读，总结出《条例》存在的若干亮点。
（一）贯彻《宪法》、《物权法》的基本精神，明确只有公共利益的需要，才能实施城市房屋征收，并要求被征收人搬迁。众多学者指责旧《条例》违宪的主要理由是没有明确城市房屋拆迁必须先经过基于公共利益需要的征收程序。《条例》第1条明确了维护“公共利益”和“保障被征收房屋所有权人合法利益”的立法宗旨；第2条规定基于公共利益的征收也必须给予公平补偿；第8条则对公共利益
的范围做了较为明确的界定。从此，城市房屋拆迁的概念将由国有土地上房屋征收与补偿的概念所取代，“拆迁”一词走入了历史。
（二） 拆迁主体即拆迁人的概念发生了根本性的变革。《条例》明确规定政府属于拆迁人，取消了原条例中将建设单位作为拆迁人的规定。《条例》第4条明确规定，市县政府负责本区域的房屋拆迁与补偿工作， 由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作， 取消了旧条例中由建设单位作为拆迁人“自行拆迁”、“委托拆迁”的规定。
（三）《条例》第8条第5项将“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”规定为公共利益需要。针对民众对该条规定可能被滥用的担忧，第9条明确规定安居工程的建设和旧城区的改造应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划。实际上该条的前提是此类国民经济和社会发展年度计划要经过同级人民代表大会审议通过。
（四）《条例》确立了对被征收房屋进行市场价补偿的原则。旧《条例》仅规定根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产评估价格确定补偿金额。《条例》不仅明确了补偿范围，且要求对被征收房屋价值的补偿，不低于被征收房屋类似房地产的市场价格。目的是让被征收人可以用补偿款在同等区位用市场价购买同等价值的房屋。《条例》第17条明确了市场价补偿由三方面组成：1.被征收房屋价值的补偿；2.因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3.因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
（五）《条例》对被征收房屋的补偿还做了4项保障性规定： 一是第21条允许被征收人在货币补偿和产权调换中进行选择；二是第21条对回迁做了明确规定，规定回迁可以选择改建地段或者就近地段的房屋； 三是第22条规定房屋征收部门应当向被征收人支付征收搬迁费和临时安置费；四是第18条规定被征收人符合住房保障条件的，政府部门应该优先给予住房保障。
（六）《条例》第19、20条对被征收房屋价值的评估规定了合理的程序保障： 一是明确对被征收房屋价值的补偿， 按照不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的原则进行补偿。对评估中应当考虑的区位、用途、建筑结构、新旧程序、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失补偿等问题， 将由房屋征收评估办法进行具体规定;二是明确房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定;三是规定房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者重大差错的评估报告的违法行为，规定了严格的法律责任;四是规定对评估确定的被征收房屋价值有异议的， 可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
（七）注重征收及补偿程序的公众参与，注重公开透明。《条例》第10条规定征收补偿方案应征求公众意见；第11条规定因旧城区改建需要征收房屋， 多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的， 应当组织听证会并修改方案；第12条规定政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估； 规定房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；第13条规定被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；第29条规定审计机关应当加强审计。
（八）将旧《条例》房屋拆迁的许可与裁决程序变更为房屋征收决定与征收补偿决定。旧《条例》规定，拆迁人领取房屋拆迁管理部门核发的拆迁许可证之后， 与被拆迁人进行关于拆迁补偿安置协议的协商，达不成协议的，申请房屋拆迁管理部门作出房屋拆迁裁决。《条例》第8、25、26条则规定，由市、县级人民政府作出征收决定后，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，达不成协议的，由
市、县级人民政府作出补偿决定。
（九）针对现实中群众对拆迁人对拆迁房屋不予以足额合理补偿即进行强拆的强烈不满及暴力拆迁的实施者主要是建设单位实施的实际，《条例》第27条明确了房屋征收实施先补偿后搬迁的原则， 明确禁止了建设单位参与搬迁活动。
（十）《条例》取消了行政强制拆除，规定只能申请法院强制搬迁。旧《条例》规定，未在房屋拆迁裁决确定的期限内搬迁的，或由市、县级人民政府责成有关部门强制拆迁，或由有关部门申请人民法院强制拆迁。《条例》第28条则规定，被征收人在补偿决定确定的期限内不搬迁的，只能由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
（十一）《条例》增设法律责任一章，对暴力拆迁的责任做了明确的规定。第31条规定采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
（十二）《条例》十分重视对被征收人的诉权保护，共有第13、14、25、26条4个条款明确规定被征收人的诉权。规定被征收人可对政府作出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定、房屋征收部门与被征收人达成的补偿协议起诉，这里应当明确，前两种情况是行政诉讼，后一种情况则是民事诉讼。