天津市高级人民法院关于公有住房使用权纠纷案件主要争点汇编（2012年）

 1、房屋租赁合同案件的主要争点

 涉及公有住房纠纷的房屋租赁合同案件，以使用人拖欠公有住房使用费（租金）的讼争为主。在公有住房的管理方式上，我国现行做法是将公有住房的承租权作为债权对待，即房产公司与公有住房承租人之间通过签订房屋租赁合同，来确定双方的权利义务。因此，原告房产公司起诉使用人拖欠公有住房租金的案件，案由一般确定为房屋租赁合同纠纷。此类案件的主要争点在于，被告以房产公司拒绝或瑕疵履行公有住房的修缮义务为抗辩理由，能否对抗房产公司主张租金的诉讼请求。 

2、权属变更与确认案件的主要争点

自2007年7月1日起，为加强公有住房的管理，进一步规范公有住房变更承租人的行为，天津市开始施行新的《公有住房变更承租人管理办法》，其中第二条规定：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户。公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户”：“没有符合过户条件的，出租人可以收回该公有住房使用权”。第三条规定：“公有住房承租人死亡后没有符合第二条规定过户条件的，承租人的兄弟姐妹等在本市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，提交具结书后可以申请过户。” 

  针对上述规定，实务中对于公有住房变更承租人的案件，处理方式上主要有以下两种观点：一种观点认为，公有住房管理单位与承租人之间形成租赁合同关系，由谁继续承租应由公有住房管理单位和要求变更的承租人协商一致后重新签订承租合同。公有住房因原承租人死亡、户口迁出本市或者其他原因等需要变更承租人的，法院无权主动干预。因此，对于此类案件人民法院不予受理。另外一种观点认为，公有住房使用权通过单位分配、国家调配等方式取得，在历史上被排除在遗产的范围之外。但随着时间的推移和住房制度的改革，绝大部分公有住房使用权允许上市交易转让，其财产属性增强，身份属性消退，可以自由流通，因而，对原承租人死亡重新确定承租人的案件可依继承法相关规则处理。此外，公有住房使用权人在生前所立关于指定续任承租人的遗嘱。是否具有法律效力，也是实务中经常发生争议的问题。 

3、房屋买卖（置换）合同案件的主要争点   

  公有住房承租人为改善居住条件，已购买其他住房，需要转让公有住房使用权的，在征得同户籍共同生活的家庭成员同意后，有权申请公有住房置换。但根据天津市公产房置换管理的有关规定，公房置换必须到天津市津房置换有限责任公司进行挂牌、摘牌的程序，房管部门将挂牌公示作为公房承租权变动的必经程序。在实务中，对于没有经过挂牌公示程序而私下签订的房屋置换合同，其效力的认定存在争议。同时，对此类合同能否继续履行亦有不同认识。第一种观点认为该合同有效。理由是，诉争房屋虽然是公有住房，但在目前的社会经济条件下，公有住房的承租权亦具有财产的属性，而国家政策也默许了承租人的处分权，虽然因为未按照规定的交易方式办理置换手续而导致合同无法履行，但该合同仍为有效合同。第二种观点是该合同元效。理由是，公有住房变更承租人应当执行《天津市公有住房变更承租人管理办法》的规定，即通过公有住房产权人或者其委托的经营管理单位、置换经营单位回购或者代理转让的形式变更承租人。而直接签订的房屋买卖协议，因不符合上述办法的规定而无效。第三种观点是该买卖协议属于效力待定的合同。理由是承租人的行为属于无权处分，应当依据合同法第五十一条的规定认定为属于效力待定的合同。 

 4、涉公有住房纠纷离婚案件的主要争点

   1996年最高人民法院印发《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》的通知，其中规定：“夫妻共同居住的公房，具有下列情形之一的，离婚后，双方均可承租：(1)婚前由一方承租的公房，婚姻关系存续5年以上的；(2)婚前一方承租的本单位的房屋，离婚时，双方均为本单位职工的；(3)一方婚前借款投资建房取得的公房承租权，婚后夫妻共同偿还借款的：(4)婚后一方或双方申请取得公房承租权的；(5)婚前一方承租的公房，婚后因该承租房屋拆迁而取得房屋承租权的；(6)夫妻双方单位投资联建或联合购置的共有房屋的：(7)一方将其承租的本单位的房屋，交回本单位或交给另一方单位后，另一方单位另给调换房屋的；(8)婚前双方均祖有公房，婚后合并调换房屋的；(9)其他应当认定为夫妻双方均可承租的情形。”应当说，这一规定对夫妻双方离婚时所居住公有住房的分配条件做了一定程度的限制，但随着住房制度改革的不断深化，国家对公有住房进入市场交易的政策进一步放宽，公有住房的市场价值已经接近或相当于私有产权房屋的价值。在离婚案件中，对公有住房的分配能否如同私有产权房屋的财产分割方式，而不必受前述司法解释的限制，成为主要争点。  

 5、公有住房拆迁安置案件的主要争点   

 公有住房原承租人死亡后，在尚未变更或确定新承租人时，房屋即遇拆迁，此时在相关利害关系人（主要是原承租人的各继承人）之间如何进行房屋拆迁补偿安置，是实践中遇到的主要问题。这实际是前述房屋承租权变更或确认纠纷在房屋遇到拆迁时的自然延伸。原承租人死亡后，原承租人家庭成员因争议而无法达成一致意见的，通常无法在房管部门变更新的房屋承租人。而实践中，虽然尚未变更新承租人，但公房内却往往存在实际居住人。他们有的是在原承租人死亡之前即已与原承租人共同居住于公房之内，而有的则是在原承租人死亡后，抢先占据了公房。这些实际占住人通常主张独占或要求得到绝大部分拆迁安置补偿。而其他未实际占住房屋的原承租人的继承人，则主张依据继承的规则，平均分配拆迁安置补偿。对于此类案件各法院基本上均予以受理，但裁判尺度还有待进一步规范、统一。    公有住房腾房案件的主要争点    实践中涉及公有房屋的腾房案件主要有三种类型：一种是发生于亲属之间的纠纷，通常是具有公房承租人身份的长辈起诉居住于公房内的晚辈。比如因家庭关系不睦，父母起诉同居一处的儿子、儿媳从诉争公房内迁出：公婆起诉丧偶的儿媳从公房内迁出，等等。第二种是因为公房转租而引起的纠纷，即公房承租人将公房又转租给他人，后因欠租或租期届满等原因起诉次承租人腾房。第三种是公房承租人起诉非法强占人腾房。龀类案件的原告多是承租公房的企事业单位。比如职工因早年分房争端长期强占单位办公用房作为自己的生活用房，患者因医疗事故长年强占医院病房等等。上述腾房案件在审判实践中面临的主要问题是缺乏明确的裁判依据。尤其是第三类强占公房案件，有不少原告在提起诉讼的时候已经超过了物权法第二百四十五条规定的一年除斥期间，而原告本身作为公房承租人又不能行使所有物返还请求权，法院在裁判的时候，往往只是依照公平原则等一般法律原则作出判决，而对具体法律依据则做模糊处理。这一问题同上述公房承租人变更、确认纠纷一样，都是与公有住房使用权本身的法律属性紧密相关的。相关法律属性的界定    公有住房使用权的法律属性。公有住房的使用权或称承租权的性质，是理论和实务上争议颇多的一个问题。如果认为公房使用权是物权，确切说是物权中的用益物权的话，则上述争点中的很多问题将迎刃而解。比如，既然公房使用权是物权，自然可以作为遗产继承，在原承租人死亡后，所有继承人都有权要求实际取得公房使用权的继承人给予相应的补偿，在房屋遇到拆迁时，也可以获得与继承份额相当的拆迁安置补偿权益：在离婚的时候，也可以比照私有住房的规则进行分割，由实际继续承租的一方给予另～方补偿：而对于强占公房的案件，则无论经过多久，公房使用权人都可基于物上请求权要求无权占有人返还房屋。但如果认为公房使用权就是普通的基于房屋租赁合同而产生的债权，则很多问题要么面临解释的困难，要么会得出极其不合理的解释结论。

 就公有住房使用权的性质，实务界大致有三种观点：第一种观点认为：公有住房使用权系因房屋承租人与公房管理部门签订公房租赁合同而产生，故该使用权属于合同债权。第二种观点认为：公有住房使用权人对房屋享有占有、使用、收益、（有限制的）处分等各项权能，且该权利具有永续性和经济价值，故应当将其认定为用益物权。第三种观点认为：公有住房使用权实质上具有用益物权的性质，但由于我国物权法没有将其规定为法定的物权种类之一，受物权法定原则的制约，在现阶段只能认为公有住房使用权是一种高度物权化的债权，或者也可以将其视为一种属性模糊的财产权。这种观点实际只是第二种观点的变通而已。

   笔者认为，第三种观点较为可取。公有住房使用权虽然需要同房管部门签订公房租赁合同之后方能取得，但其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权显然具有重大区别。第一，公房使用权的存续具有永续性。公房使用权不受期限限制，租期届满盾自然续期，非因特定事由，房管部门不得终止公房租赁合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等还可以申请继续承租公房。这样，承租人对公有住房就获得了永久性的占有和使用权。这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。第二，公房使用权因其租金远低于市场租金水平，因而具有高度的价值性。公有住房的租金由政府统一规定，一般只相当于同地段同档次私有住房租金的5% -10%，承租人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出，房管部门并不从公房租金中经营获利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可获得远高于租金价值的房屋使用收益，其对房屋所取得的使用收益与其支付的租金明显不构成对价关系，这与一般的私有住房租赁存在本质不同。第三，公房使用权的取得需要支付对价，遇拆迁时可以获得补偿。公有住房虽然租金低，但其最初取得使用权却需要支付其他对价，初始投入成本巨大。对于私有住房承租权的取得，承租人只需按期支付租金即可，在签订租赁合同时无需支付其他对价。但公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配给承租人，或是公房政策改革后，由承租人通过市场置换（使用权有偿转让）等途径从前手承租人处出资购得，其置换价格往往相当于同地段同档次私有住房价格的90%-95%。可见，公有住房虽名义上属于公有，但其绝大部分价值构成却应归承租人享有。与之相对应，当公有住房遇拆迁时，按照天津市现行拆迁政策，被拆迁公有住房补偿金额的95%应给予公房承租人，而房管部门只能得到补偿金额的5%。而出租私有住房遇拆迁的，承租人通常不能获得补偿。第四，公有住房使用权可转化为完全所有权。按照现行公房政策，直管公房的使用权人只需支付很小的价款(大致相当于同地段同档次秘有住房价格的5% -10%)，即可购得公房所有权。该购房资格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的价格购得公有住房的所有权。承租人购得公有住房的所有权后，公有住房即转化为私有房屋，完全受物权法的规制。第五，公有住房使用权具有实质上的可处分性。由于公房租金远低于市场租金水平，使得公房使用权具有高昂的经济价值。按照现行的公房政策，承租人在向房管部门备案后不仅可以将公房以市场价格对外转租，而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房使用权转让。而对于私有住房而言，由于私有住房按照市场价格确定租金，支付市场化的租金，随时可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租权不具有在市场上进行有偿转让的现实需要。

 上述区别说明，公有住房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。将其界定为普通的合同债权，无法准确、全面地反映其法律特质。虽然公房使用权实质上具有用益物  061权的特征，但由于我国物权法没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。鉴于龀，笔者认为，将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权较为可行，在进行法解释的时候也相对容易些。实则，无论是债权还是物权，公有住房使用权是一项具有财产价值的财产权，这一点应该是没有疑问的。

【资料来源】关于公有住房使用权纠纷案件的调查与分析，课题主持人：张勉（天津市高级人民法院副院长）：课题组成员：吴广、孙欣、李超、高治。