国有企业是我国经济中最重要的组成部分，改革开放以来，国有企业改制一直是整个经济体制改革的中心环节。其改革的成败直接关系到我国社会主义市场经济能否健康发展。

但在前一段国有大中型企业改制过程中，发生了许多漠视广大职工利益、侵犯职工合发权益的事件。少数企业领导暗箱操作，不经职工代表大会讨论，自己制定改革方案，对关系到职工安置的方案不经职工代表大会讨论；在改革过程中对养老保险，失业保险，医疗保险，房屋公积金，职工集资等费用安置方案没有安排或不按政策执行；经济补偿不按政策补偿或打白条。强行将职工经济补偿金入股或转为债权。特别是对老弱病、公残人员不进行安置。有些还随意解除职工劳动合同等等，严重侵犯了广大职工的合法权益。因企业资产重组后有关生产经营和职工安置方面的问题而引发职工聚集上访、上街、堵塞交通、围堵企业办公场所甚至政府机关等群体、突发性事件，影响了正常的生产工作秩序和社会稳定，也使国有企业改制工作不能顺利进行。发生这种些问题的原因，一方面是企业改革中一些深层次矛盾的具体反映；另一方面是部分企业资产重组后，在原国有投资主体发生变化的情况下，其新公司、新企业在生产经营和职工安置方面还存在着与改革进程和实际情况不相适应的诸多问题。这些问题已经成为影响企业改革和社会稳定的重要因素，必须引起各部门、各单位和企业领导的高度重视。凡是涉及职工利益方面的问题，都必须严格执行国家和地方的有关政策规定，任何单位和个人都不能突破。特别要正确处理企业改制中的人员分流问题，按政策规定做好职工安置工作 。只有确保职工的合法权益不受损害，才能确保改制顺利进行，才能确保社会稳定。

一、 国有企业改制中要充分保证广大职工的知情权、参与权、选择权。

2002年11月18日国家经贸委等八部委印发了《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知。山东省政府也印发了《关于深化省属国有企业改革的意见》，山东省经贸委员会等九部委也发文转发了国家经贸委等部委的通知。这对我国国有企制改制具有重要的指导意义。对于盘活企业闲置资产，进一步理顺企业产权关系，劳动关系和隶属关系，优化企业资产结构，组织结构和人员结构，对推动国有大中型企业做强主业，提高市场竞争力，调整完善所有制结构，维护企业和社会发展和稳定将起到十分重要的作用。

“实施改制分流要依法进行，规范操作，坚持‘公开、公平、公正’的原则，维护国家、企业及职工的合法权益”。对中央各级人民政府的关于改制方面的文件、精神，要原原本本的传达给广大职工。特别是把国务院办公厅于2003年12月15日的最新文件精神----《关于规范国有企业改制工作的意见》传达好、贯彻好，尤其是改制企业享受扶持政策的条件要向职工讲清楚。让职工能够理解中央和各级政府的改制精神和意义，统一思想，提高认识，积极投入到改制工作中去，配合改制工作顺利进行。

企业改制领导机构中应有职工代表特别是一线工人代表参加，充分保障职工在企业改制中的实际参与权。充分发挥职工代表的监督作用。

支付给职工的经济补偿金及各项保险、补贴，职工有权选择是现金支付还是入股或转为债权，不得强迫职工将各项补偿金入股或转为债权。劳动合同的期限、内部退养等问题上也要在法律和规定允许的范围内尊重职工的自由选择，由改制企业与职工协商确定。

二、严格按照规定实现职工的身份置换。

国有企业改制工作中的职工身份置换直接涉及到职工的切身利益，是企业改制工作中最敏感的问题之一，必须高度重视、认真对待、谨慎操作。实践中存在的问题比较多：（一）随意解除劳动合同关系：（二）变更和签订劳动合同不规范；（三）强迫入股；（四）工龄计算和合同期限缩水；（五）养老、失业、医疗等各项社会保险关系不接续。

依法规范劳动关系，实现职工身份置换应注意以下规定：

（一）对从原主体企业分流进入改制企业的富余人员，应由原主体企业与其变更或解除劳动合同，并由改制企业与其变更或重新签订三年以上期限的劳动合同。变更或签订新的劳动合同应在改制企业工商登记后30天内完成。

　　（二）对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权。

　　（三）对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。企业改制前后职工的工作年限合并计算。

　　（四）　劳动合同的期限由改制企业与职工协商确定，重新签订劳动合同的期限应不短于3年。改制企业与职工重新签订劳动合同就劳动合同期限不能协商一致的，应当继续履行原劳动合同中尚未履行的期限；原劳动合同未履行期限短于3年的，应延长至3年。符合签订无固定期限劳动合同条件的，职工提出签订无固定期限的劳动合同，用人单位应当签订无固定期限劳动合同。

（五）改制企业要及时为职工接续养老、失业、医疗等各项社会保险关系。

(六)企业改制分流时，对距法定退休年龄5年以内、符合内部退养条件的职工，原主体企业或国有法人控股的改制企业经与职工协商一致，可以实行内部退养。职工在改制前已经办理内部退养手续的，一般由原主体企业继续履行与职工的内部退养协议。由改制企业履行原内部退养协议的，应当在改制分流总体方案中明确。　　　

二、 保证职工权益最大化，强化兑现措施，防止权利悬空。

企业改制后，有些职工将失去工作或在短时间内难以找到工作，有限的权利如果兑现不了，会产生极大的抵触情绪，要引起我们的高度关注。改制企业享受扶持政策的条件成就后，要想办法充分利用。对职工的补偿标准和范围应在政策范围内就高不就低，切实保护职工的合法权益，并保证兑现。

我们认为地方政府在制定改制实施细则时应规定严禁用打白条的方式支付各项补偿款，只有在各项补贴，经济补偿，资金到位兑现后才能正式实施改制。支付给职工的经济补偿金及各项保险、补贴，职工有权选择是现金支付还是入股或转为债权，不得强迫职工将各项补偿金入股或转为债权。

（一）对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，改制企业解除劳动合同时，对符合支付经济补偿金条件的，计发经济补偿金的年限应当将职工在原主体企业的工作年限与到改制企业后的工作年限合并计算。劳动合同期满，终止劳动合同时，支付生活补助费的办法按照《劳动保障部办公厅关于＜国营企业实行劳动合同制暂行规定＞废止后有关终止劳动合同支付生活补助费问题的复函》(劳社厅函[2001]280号)执行。

　　（二）对分流到非国有法人控股改制企业的职工，原主体企业应当与其办理解除劳动合同手续，并依法支付经济补偿金；

(三)企业解除劳动合同计发经济补偿金，按照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(劳部发[1994]481号)的规定，根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。对从其他国有单位(包括国家机关、事业单位和国有企业)调入本单位的职工，其在国有单位的工龄可计入本单位工作年限。

　　（四）经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中，职工月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工资超过企业月平均工资3倍以上的，按不高于企业月平均工资的3倍标准计发。企业经营管理人员也应按照上述办法执行。

（五）改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等,由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本

（六）改制企业对所欠原主体企业的债务，要制定出切实可行的还款计划，按期偿还；原主体企业要按规定妥善处理拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题。

（七）国有大中型企业主辅分离，辅业改制，分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，凡是利用原企业的“三类资产”；独立核算、产权清晰并逐步实现产权主体多元化；吸纳原企业富余人员达到30%（含）以上；与安置的职工变更或签订新的劳动合同的，经有关部门认定，税务机关审核，可享受三年内免征企业所得税的政策。

　 （八）各级政府和工商、税务、土地、经贸、财政、劳动保障等部门要主动做好服务，简化有关的审批手续，对在改制分流过程中发生的资产置换以及土地、房产、车辆过户等各项行政性收费，应予以适当减免，为企业改制分流、安置富余人员创造有利条件。　

四、充分发挥企业工会组织在企业改制过程中的作用。

不否认国有企业已经普遍成立了工会组织，但是由于体制和观念等多方面的原因，在职工维权方面还有很大差距。维权实践中，流于形式的多，真正维权的少；听上面的指示多，听下面的意见少；反映问题多，解决问题少 。这使工会组织在职工维权方面的职能大打折扣，从而也很难发挥与职工的沟通、协调作用。

“中国工会的基本职责是维护职工合法权益。” 企业的改制分流方案须经过改制企业职工代表大会讨论，充分听取职工意见。其中涉及职工分流安置和用于安置职工的资产处置等有关事项，要经职工代表大会审议通过；未经审议通过，不得实施企业改制分流工作。工会应成立专门企业改革机构，以更好的领导职工参与企业改制工作。要通过召开座谈会，职工代表会，宣讲文件精神，统一职工思想；要设立职工改制意见箱，广泛收集职工对改制工作的意见；企业聘请的会计师事务所和律师事务所等中介机构出具的法律意见书、审计、评估报告，也应听取职工代表的意见。

另一方面，企业工会在改制分流中要做好深入细致的思想政治工作，做好政策解释和宣传工作，引导职工和分流富余人员增强改革意识和承受能力，转变就业观念，使职工理解、支持改革并主动参与改革。

我们认为工会组织在新世纪新阶段必须准确把握自己的定位，突出维护职工合法权益的职能。工会不能履行维权职责，就失去了存在的意义。发展社会主义市场经济，带来利益主体多元化和利益差别的扩大，工会维护职工合法权益、参与协调劳动关系和社会利益矛盾的任重道远。怎样切实履行工会职能，怎样真正发挥工会的作用，应该成为政府和社会科学工作者着力研究的重大课题。

五、重视律师的作用

律师工作推进市场经济和法制建设的作用日益显现出来，特别是在企业改制中是大有作为的。改制实践中存在的问题有：（一）该聘律师的不聘用。有的是考虑改制成本，有的则是怕受到制约；（二）与律师串通，规避法律法规，损害国家利益和职工权益；（三）律师受自身业务能力的限制，出具的法律意见有缺陷。

运用法律方法来解决改革中出现的问题将能避免改革过程中的暗箱操作，有利于维护改革的公正、公平、公开，有利于保护参与改革的各方或受改革影响的各方的利益，有利于维护社会的稳定。我国现阶段进行国有企业改制的具体形式很多，无论采用何种方式进行改制，都将需要解决所面临着的大量法律问题，改制中都应该以《中华人民共和国公司法》为主要法律依据，并依据其他相关法律，对国有企业的资源进行重新配置。在这一过程之中，熟悉《公司法》及其他相关法律的律师，将能起到很好的参谋作用，能为改制的实施者提供法律帮助是毋庸置疑的。

律师不是商人，法律服务不是商务活动。律师应该认识到自己肩负的历史使命和社会责任，积极地投身于这一伟大的改革事业中，为国有企业的改制贡献一份力量。要努力提高新形势下律师实务的应对能力，要坚持合法、公平、有效的工作原则，为改制企业提供合法可行的法律意见。

职工合法权益保护的法律问题中，劳动关系的变动是企业改制过程中必然会遇到的问题。这一问题如果处理不好，势必会引发大量劳动纠纷，甚至对社会稳定造成不利影响。此类劳动纠纷往往是由于两个方面的原因造成的，一是企业没有贯彻执行国家对企业对职工的政策，确实存在损害职工合法权益的现象。；二是一部分职工对改制方案存在误解。律师的介入可以利用自己的专业知识，以及自己在代理其他经济纠纷中所获得的经验，在改制中规范公司行为，维护广大职工的合法权益，将劳动纠纷引导到依法解决的轨道上来，避免职工采取过激行为，为广大职工依法答疑解惑，消除误解、化解矛盾，维护社会稳定。

六、建立政府委托中介机构进行清产核资和资产评估制度。

在企业改制过程中，必然涉及到财务审计和资产评估，而审计和评估结论将直接影响到国家利益和职工权益。改制实践中存在的问题：（一）应该审计评估的不审计、不评估；（二）没有按规定委托有资质的中介机构进行审计和评估，而自行或由上级公司组织审计和评估；（三）该由政府直接委托的，而由改制企业或其上级公司委托；（四）改制企业不按规定提报财务资料；（五）中介机构不坚持原则甚至与改制企业串通损害国家和职工利益。

国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作的意见中明文要求国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。改制企业必须按照有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和文件，不得妨碍其办理业务。　　国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号)聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。向非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘请资产评估事务所。

由政府国有资产管理部门作为委托人，而不是由转制企业作为委托人，选择信誉好的中介机构对改组转制的企业进行清产核资和资产评估，费用由政府财政支付。有利于防止中介机构受到转制企业的干扰和干预。

七、充分发挥政府的领导和监督作用。

我们认为，在国有企业改制中，政府有领导和监督的职责，这里不存在政府干预市场主体的问题。政府应首先加强对国有企业改制的审计，对面临改革的国有企业的资产经营者实施任期经济责任审计，在国有企业和任期经济责任审计中对企业的改组转制应列为重大审计事项，对国有资产流失的问题要分清当事人的责任。

劳动保障部门要按照有关要求，对国有大中型企业实施改制分流的方案进行审核备案。凡属改制企业分流安置意见缺项的，劳动关系处理不当的， 原主体企业拖欠分流安置富余职工工资、医药费等债务情况及偿还办法不具有切实可操作性的，欠缴分流安置富余职工的社会保险费的，社会保险关系不接续的，一律不予通过。 

　　　要加强对国有大中型企业主辅分离辅业改制分流富余人员过程中劳动关系处理工作的指导，对企业制定职工分流安置方案中存在的问题，应及时与当地政府有关部门和企业进行协调，指导和帮助企业完善安置方案。要指导改制企业按照劳动法律法规和建立现代企业制度的要求，规范用工行为，依法订立和履行劳动合同，加强劳动合同管理，完善劳动合同内容。

同时建立责任追究制度，加大对国有企业改制中出现的侵犯职工合法权益的违法违纪案件的查处力度。从现实的情况看，相关的责任追究制度还很不完善，对政府主管机构的失职责任难以追究，这当中包括了应由谁来追究、如何追究、如何执行等问题。因此必须建立一套责任追究制度以便操作。

    地方政府应按照中央文件精神，结合本地区实际情况，因地制宜，制定地方企业改制分流的实施细则，以规范和指导改制的顺利进行。

综上所述，职工稳定，企业才能稳定；企业稳定，社会才能稳定。只有按中央精神，政府的政策规定进行改制才能使改制工作顺利进行。只有切实保护了职工的合法权益才能达到改制的目的。

主要参考文件：

1、　《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》 (中发[2002]12号)；

2、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号)

3、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》（劳社部发[2003]21号）。

4、《关于规范国有企业改制工作的意见》（国务院办公厅2003年12月15日）

5、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(劳部发[1994]481号)