土地征收行政复议案件受案范围探析
来源：陈海峰律师
发布时间：2011-09-09
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土地征收不同于一般的行政行为，它不是一个单独的行政行为，而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置方案审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行为构成的。在这些行为中，征地审批和征地补偿安置方案审批是整个征地行为的核心，其他行为都是围绕这两个行为展开的。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）对于行政复议的受案范围规定较为笼统，理论界对于行政复议的受案标准又缺乏统一认识，导致复议机关在实践中对于征地案件的受案范围把握的尺度不一。
1.对土地征收准备阶段的行为不服能否申请行政复议？
根据现行的土地管理法律、法规及规范性文件的规定，为确保征地过程中被征地人的知情权和参与权，征地批复作出前，国土资源部门需发布征地预公告、组织听证并对拟征土地现场进行调查、确认。
国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查，这些行为都属于行政程序行为，即行政机关在作出征地批复这一实体处理之前，依照有关规定所履行的行政程序。对行政程序性行为不服能否单独申请行政复议，理论界没有定论，立法也没有明确规定，实践操作也不统一，主要存在两种意见：一种意见认为，能够申请行政复议的行为必须是对当事人的实体权益产生实际影响的行为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为，不是最终决定，不对当事人权益产生确定的影响，不属于行政复议的受案范围；另一种意见认为，征地前的准备行为是确保土地权利人知情权、参与权的重要手段，行政机关未履行相关程序侵犯了当事人的程序性权益，当事人可以申请行政复议。进一步分析，我们不难看出，造成实践中两种不同操作方式的根源是对《行政复议法》第六条的规定理解不同。一种是从狭义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为仅指对当事人人身权、财产权等实体性权益产生直接影响的行为；一种是从广义上理解侵犯合法权益的具体行政行为，认为该行为不仅包括实体处理行为，还包括可能对实体处理结果产生不利影响的程序性行为。两种观点都有其合理性，第一种观点立足于行政权，将程序行为视为实体行为的附属行为，将其排除于行政复议的受案范围，维护了行政效率，保证了行政程序的持续、统一；第二种观点立足于私权，肯定行政程序的独立价值，对行政相对人的权利提供了全方位保护。但这两种观点的缺陷也是显而易见的，第一种观点无视程序的独立价值，在实体损害发生后再提供法律救济，不利于及时纠正行政机关的违法行为，不利于有效监督行政机关依法行政；第二种观点可能会造成行政复议申请权的滥用，有损于行政行为的效率。《行政复议法》应当对行政复议受案范围，尤其对符合行政复议受案范围的条件予以进一步明确。
2．对征地批复行为不服能否申请行政复议？
对征地批复行为不服能否申请行政复议，理论争议较大。
肯定说认为，根据《土地管理法》第四十五条的规定，国务院和省级政府行使征地权的具体方式即对下级行政机关拟定的征地方案予以批准。《行政复议法》第三十条将这种批准行为称之为国务院或者省级政府的“征用土地的决定”。显然，在立法上，征地审批行为被赋予与决定行为相同的性质。征地批复实际上就是征地决定，是对当事人财产权的剥夺，对当事人的权益产生了重大影响，属于行政复议的受案范围。
否定说认为，第一，土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土部，由国土资源部门对申请依法进行审查后，代省政府或者国务院作出的。征地批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的征地行为，而非该批复行为，相对人对省政府征地批复不服，不能申请行政复议。第二，根据《行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，既然确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，那么作出这种最终裁决所依据的国务院、省级人民政府的征地批复也应该是最终决定。如果允许对作为最终裁决依据的征地批复进行复议，一旦复议结果是撤销或改变原具体行政行为，那么，依据该征地批复而做出的确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的最终裁决也必将发生改变，从而失去其“最终裁决”的特性。因此，《行政复议法》第三十条第二款的立法原意是国务院或省级人民政府的征地批复是最终决定，不得申请复议。
《土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。” 第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，市、县政府没有土地征收权，只有省级政府和国务院有权征收土地，其以审批的形式行使土地征收权，名为征地批复，实为征地决定。市、县政府通过公告的方式送达上级政府的征地批复，而并不依据上级政府的征地批复重新作出征地决定，征地批复对土地权利人产生了必然的和确定的法律效果，实际影响了土地权利人的合法权益。因此，征地批复不是单纯的内部审批行为，而是具有外部效力的具体行政行为，土地权利人不服申请行政复议的，复议机关应当受理。在此需要说明的是，由于《行政复议法》没有明确规定对国务院的具体行政行为可以申请行政复议，国务院的具体行政行为不属于行政复议的受案范围，因此，国务院的征地批复具有终局性，不可复议。
3．对征地补偿安置行为不服能否申请行政复议？
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府。市、县政府批准征地补偿安置方案的行为能不能复议，焦点在于对市、县政府批准征地补偿安置方案行为的性质判断。
土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议，有学者认为其本质上是一种民事争议，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是民事行为。如贺日开教授在其撰写的《我国征地补偿救济制度的迷误与出路》一文中指出“市、县人民政府土地行政主管部门拟定补偿方案予以公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，这实际上是对被征土地的报价行为。被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对补偿方案有不同意见的或者要求举行听证会的行为，则是对于土地价格的还价行为。市、县人民政府对修改后的补偿方案予以批准的行为，既是新一轮的报价行为，同时也是对被征土地的单方面初步定价行为。”
我们认为，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是行政行为，土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议，是行政争议。
第一，从引起补偿的原因看，征地补偿是国家由于公共利益的需要征收农民集体土地而给与土地权利人的补偿，它是由征地这一行政行为引发的，属于行政补偿范畴。
第二，从争议双方当事人的身份看，征地补偿争议的双方，一方是实施征地的有关市、县人民政府，一方是土地权利人，前者是享有确认补偿对象、解释补偿标准等单方面特权的管理者，后者是负有配合与服从义务的被管理者，争议双方不是平等的民事主体。
第三，从征地补偿安置方案的制定程序和法律效力看，根据我国现行土地管理法律法规的有关规定，虽然在制定征地补偿安置方案的过程中有关部门要听取土地权利人的意见，但征地补偿安置方案的最终确定不是争议双方平等协商的结果，而是由市、县政府单方面确定的，具有很强的行政色彩。而且，经市、县政府审批的征地补偿安置方案，一经送达即对双方当事人发生效力，具有拘束力，非经法定程序不得更改，具有确定力，符合具体行政行为效力的有关规定。
市、县政府批准征地补偿安置方案的行为既是行政行为，且该行为对土地权利人的权利产生必然的、直接的影响，是具体行政行为，那么根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的有关规定，土地权利人不服该行为，就应当有权申请行政复议或提起行政诉讼。但根据现行土地管理法律法规的规定，土地权利人对征地补偿方案有异议的，其救济途径是先由县级以上人民政府协调处理，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服再申请复议或诉讼。这种救济方式与《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定不一致，根本原因是现行土地管理法律法规对征地补偿安置行为的定性模糊。从《土地管理法》规定的征地补偿安置方案制定程序和法律效力看，征地补偿安置行为具有行政属性。但《土地管理法实施条例》在设定救济渠道时，却又将征地补偿安置争议视为民事争议，可以协商、裁决，对于行政裁决不服还可以复议、诉讼。因此，对于征地补偿标准争议的救济途径需要进一步明确和完善。
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