乔方律师

律师代理申诉制度研究

湖北鸣天律师事务所乔方律师

律师代理申诉制度，是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出来的，是依法治国重大战略决策的重要内容之一。《决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”认真理解和贯彻律师代理申诉制度是依法治国大背景下律师的光荣使命和重要挑战。

申诉，是当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的刑事、民事、行政案件判决、裁定不服，向人民法院或者人民检察院提出重新审查和处理的一种诉讼请求。申诉不是诉权，不同于起诉、上诉，不受法定期间、主体、事由、管辖等条件限制。我国的《民事诉讼法》已经将“申诉权”改为“申请再审权”，但是《刑事诉讼法》仍沿用“申诉”的提法。 对于申诉权的定义，比较统一的说法是申诉权是法律赋予公民的基本权利，是涉诉当事人维护自身利益的救济权。虽然这种权利给予涉诉当事人维护自身的利益提供了保障，但是由于我们公民的法律意识比较单薄，具体的保障机制还不健全，这就导致了具体实践中很少涉诉人能够通过这种权利去维护自己的合法利益。这样就迫切需要律师参与其中，律师代理申诉制度的建立有现实和法理的需要，至于什么是律师代理申诉制度，目前统一的说法是指申诉人根据法律规定，对已经发生法律效力的裁判、决定不服，委托律师在授权范围内以申诉人的名义，代为申诉或者申请再审的制度。从上面的观点可以看出律师是在授权范围以内以申诉人的名义去对已经发生法律效力的裁判、决定申请再审。这样有专业人士参与到涉诉当事人维权当中来，这就可以极大的保证涉诉人可以充分的享有自己的申诉权，这对维护社会的公平正义，推进依法治国的进程具有重大意义。

一、律师代理申诉制度的好处

（一）律师代理申诉有利于解决申诉难的问题

诉讼的基本游戏规则就是有胜诉也有败诉，败诉方需要申诉权去维护自己的利益，这也是维护社会公平正义的需要。但是在现实中往往存在着申诉难、申诉乱、申诉无望、申诉无限等问题，如果这些问题不加以解决的话，申诉制度将沦为摆设。导致这种情况发生的原因是多种多样的，一是申诉人大多法律意思淡薄，法律意思更是极度缺乏，然而需要进行申诉的案件其复杂性可想而知，如果没有专业的法律人士参与其中，想很好的行使这样的权利对于他们往往是非常棘手和困难的。二、有的涉诉人往往通过比较极端的方式来行使自己的权利，比方说聚众闹事，政府门前静坐等方式，这样就加剧了社会的动乱，也不利于维护自己的合法利益。三、极少数司法人员办案作风“冷、横、硬”；个别办案人员利用司法权力吃、拿、卡、要甚至犯罪；这就导致了申诉人对国家司法公信力的怀疑，申诉制度的作用也就大打折扣。律师是调处民间纠纷矛盾，维护社会公平正义的重要力量。实行律师代理申诉制度，就可以很好的克服以上的种种弊端，使公民的申诉权可以很好的实现，也可以保证司法工作人员很够公正高效的处理涉诉人的申诉，从而真正的维护社会的公平正义。

（二）律师代理申诉有利于推进诉访分离，节约社会成本和司法资源。

长期以来，受“信访不信法、信权不信法、信上不信下”错误观念的影响，申诉与信访混杂，但是两者却具有很大的差别，申诉属于司法机关职责范围内的涉诉信访，由司法机关依法办理、依法终结，信访部门不需要插手处理；普通的信访是由国家信访部门处理，不需要进入司法程序，将两者分开既可以充分的利用司法资源，也可以便捷高效的处理各种诉求。律师参与到申诉当中就可以很好的判断到底是属于申诉还是普通的信访，到底已经生效的判决、裁定是否确有错误，是哪种错误，是全案错误还是部分错误，申诉人提出的申诉是否会受理等等，这些都可以很好的节约社会成本和司法成本。

（三）律师代理申诉有利于纠正个别冤假错案，维护社会的公平正义。

据统计资料披露：《决定》中提到“法官”、“检察官”18 次，“律师”27 次，“法治工作队伍”和“法治专门队伍”5 次。在维护社会公平正义中，律师发挥了不可替代的作用，在申诉案件代理中，律师作为第三方介入代理申诉，可以帮助申诉人对已经发生法律效力的裁判、决定是否公正作出理性的判断。律师作为公正的第三人往往更易获得当事人的信任，同时律师代理申诉，依法享有调查收集证据的权利。这有利于法庭更全面、更完整地了解案件事实，依法作出公正的判决。这样就有利于纠正个别冤假错案，从而维护社会的公平正义。

二、实行律师代理申诉制度的主要路径

律师代理申诉是一项制度性创新，是一项重大的司法改革举措。推动律师代理申诉制度，需要处理好以下几个方面的问题：

（一）要把握律师代理申诉制度的特殊性。普通诉讼代理是基于诉讼当事人意思自治，完全是由当事人自主决定是否委托代理。申诉代理则不同，《决定》将其从普通诉讼代理中突出出来，足以说明代理申诉意义重大，作用特殊。最高人民检察院于 2014 年 10 月修订出台的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》规定是否委托律师代理申诉是立案时必须审查的内容之一。即委托代理申诉是原则，不委托代理是例外。除非申诉人本人或者其法定代理人、近亲属具有律师执业资格，否则提起申诉可能不被司法机关受案。同时律师代理申诉制度，指向的是申诉或者申请再审阶段的诉讼，与起诉和上诉阶段要解决的问题不同，充分理解律师代理申诉制度的特殊性可以很好促进这种制度的建立和发展。

（二）加强对律师代理申诉制度的研究和运用。要推进律师代理申诉制度，必须要深刻的理解申诉代理，首先需要做好以下几个方面的工作：一要深刻理解代理申诉制度基本特点。这既包括代理申诉制度的基本含义、性质、特征、法律定位等基本问题，也包括由此衍生的代理申诉与普通诉讼代理的联系与区别、代理申诉权限、程序、专利申诉案件的代理等，还包括申诉代理审查与司法机关立案审查的衔接、申诉案件审查程序的规范与公开等。二要对申诉的典型案件进行研究和推广，使其具有普遍的参考性。申诉个案形式上只是个案，实质上涉及法理、习俗和社会的普遍价值观。大力开展申诉个案研究，积累个案经验，从而为实现申诉的公平公正铺好道路。三要加强代理申诉的工作机制研究。代理申诉工作涉及政法、立法、司法、信访、司法行政、律所和律协等多机关或部门，是社会治理的一项综合性工作，因此，只有在党委领导、涉法涉诉部门共同参与，构建起工作协调联动机制，才能使律师代理申诉制度顺利规范地开展起来。

（三）加快律师团队的建设，培育一批高素质的律师团队。据统计，2013年，全国法院新收刑事、民商事、行政申诉和申请再审案件 115,398 件，同比上升14.88%,审结 116,287 件，同比上升16.57%。尽管申诉和申请再审案件与审结的千万件以上各类案件相比，不足 1%，但其要实现案件终结或终局的难度不容小觑。众所周知，浙江张氏叔侄强奸杀人案、内蒙古呼格吉勒图强奸杀人案等刑事申诉案件，几经周折且历时多年，最终被告人被宣告无罪，公平正义得到彰显。律师在这些申诉案件中发挥了极其重要的作用。但是在具体的申诉案件中，100 件申诉和申请再审的案件，委托律师代理不足1/3，这既有制度缺陷或当事人自身原因，也有律师方面的责任。有的律师认为申诉案件疑难复杂不好代，有的律师认为耗时费力不讨好，有的律师由于自身的水平不够导致自己不敢接受代理。律师代理申诉制度的提出和建立对律师来说既是挑战也是机遇。面对新形势下的挑战，律师一定要敢于担当，努力提高自己的业务水平，加强自己的理论修养，同时律师事务所、律师协会，包括司法行政机关要加强对律师的培训。通过举办论坛和研讨会等多种方法进行申诉再审知识培训。努力建设成一支高素质的律师队伍，为代理申诉业务的更好开展打牢基础。

三、律师代理申诉制度的现状及其分析

研究引入律师作为第三方力量参与化解涉法涉诉信访案件，逐步发展到实行律师代理申诉制度，是运用法治方式解决涉诉信访问题的有效途径。山东省临沂市中级人民法院2010年试行引入律师参与化解涉诉信访案件时，律师参与代理申诉案件3件，占结案总数的3.1%，至2014年这一数据分别达到51件和25.4%。临沂中院自2014年以来，律师在代理申诉值班窗口共接待申诉案件89件，符合申诉条件的11件，律师在代理申诉后参与调解化解8件。通过近几年的实践看，这项工作牵一发而动全身，通过这一平台，可以让公、检、法、司法行政与律师这一法律职业共同体，发挥各自优势，共同参与，相互促进，形成化解矛盾纠纷的合力。实行律师代理申诉制度，对于保障当事人依法行使申诉权利、落实诉讼终结制度、减缓涉诉信访压力和维护社会稳定具有重要的现实意义和长远意义。虽然律师代理申诉制度自确立以来发挥了十分重要的作用，但是还是存在着比较明显的缺陷和不足，一是很多律师不愿意代理申诉案件，我国实行两审终审制，经过两审仍然存在较大纷争，需要通过申诉来维护自己利益诉求的案件，往往是比较复杂难办的案子，这些案子要么是本身就很复杂，处理它工作量较大，费力不讨好，要么是这些案件涉及比较大的利益纠葛，甚至还涉及国家公务机关及其工作人员的利益，律师担心代理这些申诉案件会对自己的职业生涯产生影响，有的甚至会威胁到自己的人身和财产利益，这些都导致律师不愿意代理申诉案件。再加上我国虽然规定了律师代理申诉制度，但是却没有配套的规定，也没有完善相应的制度，这就导致律师在代理申诉案件的过程中往往会受到公检法的百般阻挠，很难顺利的开展自己的工作，这也就导致了在现实中虽然有这样的制度规定，但是却形同虚设，根本发挥不了解决纠纷，维护申诉人利益的作用。当然，在代理申诉的实践活动中也出现了一些害群之马，有些律师和律师事务所，比如北京锋锐律师事务所，吸收了一些社会混混，或者是刑满释放人员，和一些律师相勾结，充当讼棍、讼痞，调词架讼，怂恿当事人上访闹事，聚众围攻，网上或者媒体炒作，通过非正常的途径和方法去“代理申诉”，获取不正当利益，扰乱了社会秩序，破坏了我国宪法和诉讼法规定的基本的申诉制度。面对这么多的问题，就需要对律师代理申诉制度进行规制和完善，使其能够充分发挥应有的积极作用，化解矛盾，促进稳定，实现社会的公平和正义，推动我国社会主义民主与法治的进步。

四、完善律师代理申诉制度的建议

（一）明确该制度的法律地位和具体程序。既然要贯彻律师代理申诉制度，首先必须要明确其法律地位和属性。要明确申诉案件实行代理申诉制度，且必须委托律师代理申诉，但是这些尚无法律上的明确规定，因此，需要明确该制度的法律定位和属性，以区别于普通诉讼代理。同时还需要以立法的方式明确律师接受委托的程序、律师对申诉材料的审查、受案司法机关的审查程序等。

（二）要以立法的方式明确律师代理申诉的权限问题。律师代理申诉有自身特有的属性，这点有别于其它诉讼，对于律师与申诉人之间的权利义务关系，不能完全照搬其它诉讼的规定，应当有所区别，这需要从立法的层面加以解决。在现实的司法实践中大多数司法机关不准许申诉人或者包括律师在内的申诉代理人查阅、摘抄、复制原案件有关材料。据有关报道，聂树斌案等在申诉中就遇到过这个问题，确实需要从立法上予以明确规范。

（三）保障律师代理申诉制度的经费。律师代理申诉耗费的资源相对较多，要充分保障其经费，一要适当提高律师代理申诉的收费标准。要根据申诉案件难易程度、代理时限等确定合理的收费标准。二要加大对代理申诉法律援助费用的投入，一般的法律援助案件，律师一般只有区区的几百块钱，这样律师完全是倒贴钱来办理案件，这就严重的打击了律师代理法律援助案件的积极性，使很多法律援助案件的处理只是出于形式，根本起不到维护当事人利益的作用，所以对于法律援助性质的申诉代理可考虑采取弹性费用保障办法，即先对代理申诉所耗费的时间、付出的工作量、推进阶段、息诉息访等情况进行综合评估，然后根据综合评估的结果来决定国家财政给予律师的补助。同时要创新法律援助费用付费形式，政府可以购买法律服务的方式，通过公开招标，确定部分律师或者律师事务所，负责代理申诉或申请再审事项，调处涉法涉诉上访、信访，和解终结申诉等工作，并由司法行政机关和办案单位进行服务质量、化解矛盾纠纷情况评估，考评结果纳入新一轮招投标条件，推动涉法涉诉依法治理工作落到实处。

（四）加强律师代理申诉制度的组织保障。在经费得到处理以后，要解决组织保障问题，政法领导机关要积极组织协调有关部门，为律师代理申诉制度顺畅实行，提供有力的组织保障和工作机制协调。同时要按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部有关落实中央政法委关于涉法涉诉信访改革的要求，为律师代理申诉创造良好条件，依法尊重律师代理申诉案件。