论社会弱势群体的法律保护

李小军 

[摘 要]本文以目前社会普遍关注的弱势群体的法律保护问题为突破口，具体论述了社会弱势群体的概念及特征，并由此届定弱势群体的范围。制定统一的弱势群体保护法及应该如何采取有效措施保护弱势群体是本文论述的重点。通过本文的探讨，以求在法律上对弱势群体的保护有一个详细的立法计划和操作规程，最终实现社会的公平与和谐。 

[关键词] 　弱势群体　　法律保护 

    一、社会弱势群体的定义和范畴 
   （一）社会弱势群体的届定 
    要正确界定社会弱势群体的定义，首先应了解社会弱势群体的几大基本特征。其一，社会弱势群体具有相对性。弱势群体具有相对性，表现在弱势群体与社会主体人群相比时，其具有在某方面或多方面处于弱势存在的客观事实，其弱势状态是相对的；其次，社会弱势群体具有很强的依赖性。弱势群体的依赖性，弱势群体的依赖性，突出表现在其很大程度上依赖国家、社会、团体、组织和个人等的援助、救济和帮助等才能维持生计。其三，弱势群体具有脆弱性。弱势群体的脆弱性，表现在其与社会主体群体相比时，其处于极为不利状态，其是处于最低保障线以下的那部分人群；弱势群体的脆弱性，还表现在其由于不自信而在心理上或多或少的隐藏着各种消极的因素，心理压力比社会主体人群要大；最后，弱势群体不为法律有效保障的特征。弱势群体没有被法律有效保障，表现在自然属性上和社会属性上，不管其是否被救济保障，但在结果事实上还是处于弱势状态。
    综上，所谓社会弱势群体，也称社会脆弱群体、社会弱者群体，它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的一个社会学概念。因而，弱势群体是指在一定时期和地域内，相对于社会主体人群而言的，其在对财产权或人身权享有方面具有很强的依赖性而处于极为不利状态的未被法律有效保障的人群的总称。^①
    （二）社会弱势群体包括的范畴 
     关于社会弱势群体的范围，因参照标准物的多样性而认识各异，目前国家还没有统一届定。研究弱势群体的范围，在于使保障弱势群体的法律有确定的受益主体，应本着国家保护弱势群体的初衷和弱势群体的特征及现实生活中的实际表现考察其范畴。总体来说，弱势群体主要有以下几种： 
    1．城乡贫困人口

    贫困人口是构成社会弱势群体的主体组成部分，它一般因收入极低或无收入来源造成，包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活，城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。

    2．失业、下岗人员

    在市场经济条件下，正常情形下的失业人员并不一定构成弱势群体，为其提供失业保险的目的主要不是将其作为弱势群体来保障，而是为了促进其尽快恢复就业（许多国家的失业保险向就业保障转化表明了这种政策取向）。但在中国经济结构调整过程中，已经出现的大量失业、下岗职工却因年龄相对偏大、知识技能相对较低、家庭经济条件相对较差、就业竞争能力弱等原因，不仅整体上处于就业竞争的不利地位，而且事实上处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。

    3．残疾人

    残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。近10年来，导致残疾的原因更加复杂，尤其是在乡村工业化进程中，后天致残的现象趋向恶化，竞争激烈导致的精神疾患者明显增加。目前中国的残障人口多达6000多万人。这一群体与健康人相比，在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位。

    4．天灾人祸中的困难者

    中国是一个多灾国家，每年不同程度地遭遇各种自然灾害袭击者达2亿多人次，还有数以百万计的意外事故受害者。根据以往的经验，在遭遇不同灾难事件的人中，约有20%左右的受灾居民抵御灾害的能力很弱，如果没有国家和社会的援助，贫者会因灾愈贫，即使所谓小康或中产阶层人士也可能难以很快摆脱困境。

    5．农民工

    农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。据农业部统计，在农民工所事职业中，80%的人从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。 这表明农民工不仅已经成为一个不容忽略的庞大社会群体，而且因缺乏相应的法律保护更易遭遇各种意外风险以及陷入生活困境等。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件如矿难）以及许多农民工处于孤立无援或生活贫困的境地，反映了农民工是中国工业化与城市化进程中的弱势群体。

    6．老年人

    中国已经进入了老龄化国家行列，尤其值得注意的是，中国的老龄化还同时伴随着高龄化现象。在现实中，除乡村老年人外，城市中的一部分老龄、高龄人口亦因养老金水平低或不能按照足额领取、子女不在身边或身体疾病等原因而存在着生活困难，处于需要社会援助才能正常生活的状态，这一部分困难者亦可以归入到弱势群体中。

7.乞讨流浪人员。此类人以乞讨为生，需要国家特别保护。 
    8.其他人员。主要是指因各种原因处于不利地位的其它人员,如被拆迁户、消费者、未成年人、妇女等。

由于自然的、历史的等多种原因，上面提到的几种弱势群体并不能包括所有的弱势群体。实践中只要合乎实际处于极为不利地位，就应该受到国家法律保护。 

    二、社会弱势群体的法律保护之必要性 
    弱势群体作为一个特殊的社会阶层，理应受到社会的尊重和法律的保障。首先，从弱势群体的规模看，弱势群体具有一定的规模。目前，我国弱势群体规模在1.4—1.8亿人左右，约占全国总人口的11%—14%，而且这一数目还将在近期内有增长的趋势。弱势群体达到这样的规模和比例，已经构成了对改革、发展与稳定的严重威胁。如果这一问题在一定时期内还没有受到足够重视和得到有效的解决，势必造成社会的不安定因素，也必将影响全面建设小康社会的实现；其次，弱势群体作为社会平等的成员，为国家做了较大贡献，理应享有与社会主体人群相等的社会资源。因此，国家有保障弱势群体的义务，如果弱势群体依靠国家救济不足以保障其权益，社会团体、组织或个人有义务提供救济；最后，从国家发展的战略看，能否处理好弱势群体问题严重影响国家的发展战略。我国的发展战略是建立一个富强、民主、文明的社会主义现代化强国，而现在只是一个大国。强国必须是国家整体的强大，绝不是一部分人的富强。弱势群体基数的多少，严重制约着国家富强的发展程度。
    法律面前人人平等。亚里士多德曾说过：“平等就是相类似的事物受到相类似的对待；与此同时，不相同的事物根据他们的不同而予以不同的对待。因此，用法律的形式去追求人与人之间相对的平等，对保护社会弱势群体来说是最好的、最有力的、最有效的选择。弱势群体作为社会的弱者,总体上表现在其人身或财产上处于较弱的地位,而平等的概论要求人无论是在人身上还是在财产上均应获得平等的对待，尽管“不相同的事物根据他们的不同而予以不同的对待”。我国宪法第45、48、49等条明确规定了弱势群体享有与其他人相等的待遇，这为法律保障弱势群体提供了宪法依据。从保护人权的角度看，包括弱势群体在内的任何一个公民这种与生俱来的人权，不应受到歧视和排斥，在财产上表现为弱势群体具有与社会主体人群获得国家、社会财富平等的权利。我国2004年宪法修正案第24条也明确规定了“国家尊重和保障人权”的条款，使法律在对弱势群体人权保障方面提供了宪法依据。另外，法具有保障、引导和推进社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义精神文明及对外开放、维护国际和平与发展的作用。当今社会弱势群体问题的存在，毫无疑问会给社会带来不安定因素。不及时处理弱势群体问题，将会诱发一系列社会问题。法律的一个很大作用在于防患于未来。因此，加强立法，保护社会弱势群体既有利于营造和谐社会，也有利于推进我国的法治化进程。正如全国人大代表河南省人大常委会内司工委副主任杨德恭代表所说，政府部门对弱势群体的关注需要相应的法律手段。他建议加快立法步伐。 杨德恭表示，立法不是一件容易的事情，但它关系到低收入群体的生活，关系着社会的稳定和改革的成败，不能拖延。 ^②

    三、社会弱势群体的法律保护之立法形式
    制定保护社会弱势群体的法律有两种形式：一是制定单行法，即把前文所举出的弱势群体类别以及将来可能出现的类别分别用单行法加以单独规定，目前我国采用的是大多是这种形式，如《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》等；二是在制定一部统一的《社会弱势群体保护法》作为基本法的基础上再制定单行法，国外有美国、德国等国采用这种立法形式。笔者认为，我国采用第二种形式，即在制定一部统一的《社会弱势群体保护法》的基础上再根据时代的实际情况视具体情形再制定单行法对保护社会弱势群体的合法权益更为有效。理出如下：
   首先，《社会弱势群体保护法》具有独立的调整对象和调整范围，是一个独立的法律部门。《社会弱势群体保护法》作为一个独立的法律部门，无论是在理论上还是实践中都是能被认可的。这样可以由由统一的《社会弱势群体保护法》来指导社会弱势群体保护法律体系，能使该法律部门清晰明了，容易被人们接受，有利于实践工作的展开。
    其次，从立法的成本看，制定统一的《社会弱势群体保护法》使得社会弱势群体保护法律关系清晰明了，降低了立法、执法及司法成本。制定一部统一的《社会弱势群体保护法》能尽可能解决包罗万象的社会问题而不必制定无数个单行法，其立法成本不会比层出不穷的单行法高；从司法实践来看，由于有统一的法律使得法律关系清晰明确，寻找法律依据也清楚明了，因而节省了司法成本；从执法过程看，由于法律清晰明了，使得各执法机关权责明确，避免了职权重复和职权空位的情况，有利于减少执法成本。 
    最后，从我国现行单行立法的实践看，这种立法不足以保护社会弱势群体的权益。到目前为此，我国先后制定了《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等单行法保护社会弱势群体。这些法律法规的实施，虽然有利于保护弱势群体的合法权益，有利于使他们融入到社会主体人群中。但也存在不足。第一，对权益保护责任主体方面规定不明确。目前的单行保护法律只是笼统规定国家机关对各类弱势群体负责，但未规定到底有哪个机关负责，各机关应该如何负责。这造成了各国家机关在处理弱势群体问题时对其是否负责存在疑问，也使了各国家机关缺少互动的监督与配合。当遇到一些弱势群体问题时，各国家机关经常是采取地方保护主义或推卸责任的办法，造成弱势群体求助无门。第二，对权益受益主体规定不明。我国各单行立法只是单纯的从各自调整的各类群体出发，没有从总体上概括受益主体到底有哪些，更没有考虑不同类别的弱势群体具有不同的受益内容，更没有考虑即使同一类别的弱势群体其受益的内容也是不同的。第三，对法律保护的措施规定过于抽象，可操作性不强。目前的这些法律，一般仅是规定一些抽象的权利而没有考虑具体的权利，仅考虑社会保障的种类主要由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等构成，仅空泛的谈应由国家、社会、组织和个人来保障权益的实现而没规定应实现的措施。第四，缺乏程序性操作规定。我们注意到现行的单行法其法条的用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性法律保护,没有哪部法律法规专门提到弱势群体的法律保护程序，仅仅规定了一些“应该怎样”之类的抽象性权利，没有说明弱势群体应该怎么实现其应享有的实体权利，实体权没有程序保护等于一纸空文。最后，对法律责任追究制度规定也不明确。法律责任是保障权利实现的最后一道防线，没有规定保护责任主体的法律责任，不利于保护受益主体的权利。立法上的不足，导致司法、执法中也存在诸多问题，如国家机关权责不清、弱势群体求助无门等。因而，需要寻找一种新的法律保护机制来解决这些问题。 
    因此，制定一部统一的《社会弱势群体保护法》是大势所趋。

四、社会弱势群体的法律保护之具体措施
    1、社会保险制度建设

    社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了国民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险或者只重贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度建设，力争再经过一届政府任期的努力，使社会保险制度覆盖到符合法定资格条件的所有劳动者。

   （1）完善基本养老保险与失业保险制度

    中国的基本养老保险采用的是社会统筹与个人账户相结合模式，这种模式在世界上独一无二，其探索性决定了它不可能一蹴而就，统账结合的方式还需要完善，而加上历史包袱重、就业方式变化大的影响，基本养老保险制度自诞生之日起就在遭遇挑战，目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难。因此，我们主张：一是划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为本位；三是整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以逐步将现行的基本养老保险改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，前者将逐渐成为全体国民共享养老保障的制度平台，在这一平台基础上，现阶段很难实现养老保险制度的一元化，从而可以考虑多元化的养老制度安排，以适应就业结构、就业方式的发展变化。

    失业保险几乎是与基本养老保险同时并进的又一项重要的社会保险制度，它已经从1986年的制度象征发展到现阶段的有效制度安排，覆盖劳动者已逾一亿，但同样面临着完善的必要。一方面，随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，这一制度面临着增强抗风险能力的内在要求，应当开辟新的资金供应渠道而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失业保险基金来承担；另一方面，鉴于中国劳动力资源在相当长时期内均属严重过剩，以及经济结构调整和工业化、城市化进程中大量劳动力（尤其是乡村劳动力）转移所带来的就业压力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能，包括：一是适当收缩覆盖对象范围，以适应各种非正规就业的发展；二是强化失业保险的培训功能；三是应当强化就业服务系统等。失业保险促进就业功能的强化，将使这一制度在维护失业工人利益的同时，由消极干预转向积极干预，其效能将因此而大幅度提升。

    （2）强制推广工伤保险制度

    从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均表明了工作伤害与职业病已经构成现阶段工业劳动者尤其是农民工的重大风险，这种风险不仅直接损害着劳动者的健康与生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入难以自拨的生活困境，因此，在传统的劳动保险制度已经退出现行社会保障体系、多数单位未执行原有的工伤保障政策的同时，针对工业及其他非农产业劳动者尤其是农民工的工伤保险制度应当作为中国最基本的社会保险项目优先得到确立，急切需要尽快确立农民工及能够覆盖所有工业及其他非农产业劳动者的工伤保险制度，政府在工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。

    （3）尽快推进医疗保险改革

    计划经济时代，公费医疗、劳保医疗与农村合作医疗制度共同构成了一个几乎覆盖全民的医疗保障网络；改革开放以来，中国打破了传统的医疗保障体系，城乡社会均存在着低收入家庭有病不敢医、部分居民因病致贫的现象，疾病风险已经成为加剧弱势群体生活困难的重大因素和导致新的贫困的重大致因。因此，应当尽快推进医疗保险改革。在这方面，我们认为，值得考虑的深化改革措施包括：一是在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，取消按人身份确定等级待遇的旧规定，在发展私立医院和私人医生的条件下促使部分高收入群体自愿放弃医疗保险待遇，以便让更多有需要者享受医疗保障；二是坚定不移地实行医疗保险、医疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，在割断医疗方借医谋利的利益链条的同时，适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应进行计划调控；三是在医疗保险改革中摒弃片面的效率观念，应当以全民健康保障作为长远目标来确实，在现阶段可以采取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要。

2、尽快建立综合性的城市社会救助系统

    从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，我们认为，应当在积极推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系。

    （1）进一步完善城市最低生活保障制度

    最低生活保障面向城乡贫困人口并以确保贫困人口的最低生活为目标，它承担着解除贫困人口生存危机的责任。在城市，可以城市最低生活保障制度为基础，但应在坚持维护最低工资标准的条件下取消“虚拟收入”；还应当建立一个有效的家计调查系统，居民受助的标准不仅应以当期收入状况为条件，而且应当考虑其资产及其他收益状况，以便在确保有需要者获得援助的同时杜绝不符合条件者分享；同时，还需要完善相关程序，明确贫困居民申请救助的法定权益，在严格监管中维护受助者的尊严与体面。

    （2）尽快确立城市低价公房政策

    针对贫困人口居住条件恶劣的现实，在继续推进住房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当建设公共房屋，帮助贫困居民改善其居住条件。目前部分城市推出的廉租房政策应当作为全国性的公共房屋政策出台，并将其纳入社会救助体系。

    在制定统一的公共房屋政策时，应当坚决遵循公平、公正、公开的原则，坚持低标准和统一人均住房面积（每一城市的公共房屋分配标准均应统一），不能延续计划经济时代的实物分房等级制，以便既保证满足住房条件极端困难的低收入居民能够获得有限的住房保障，同时使其他居民自愿放弃这种待遇。

    （3）建立城市贫困人口疾病医疗救助制度

    贫困人口的疾病医疗是一个日益突出的社会问题，疾病不仅使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地，而且容易使一般城乡居民陷入贫困之中。因此，建立一个面向贫困人口的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会发展进步与社会公平的基本内容。当然，在选择型的医疗保险制度下，面向贫困人口的疾病医疗救助的目标只能是减轻贫困人口的医疗负担，而不可能是免费医疗。

    （4）其他相关援助措施

    在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，基于部分贫困家庭的未成年子女因贫失学的现实，政府有必要制定贫困家庭子女义务教育补贴或教育费减免的政策，并通过这一政策实现义务教育机会均等的目标。

    针对遭遇天灾人祸的贫困人口，还有必要建立紧急救助机制。

    3、进一步完善社会弱势群体法律保护责任共担机制

    在中国新型的社会保障体系中，责任共担的原则已经得到确立，但利益各方的具体责任划分并不明晰，责任分担的模糊状态已经对整个社会保护制度的建设产生了很大的消极影响。因此，完善责任共担机制已经构成了现阶段推进整个社会保护制度走向完善的必要条件。

    （1）明确政府责任

    毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保护制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会弱势群体保护立法、监管社会保障运行等方面，尤其直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。尽管国家通过调整财政支出结构，在不断扩张社会保障支出比重，但这种投入还不是一种固定拨款的机制。鉴于现阶段社会保护基金支出形势严峻，我们认为，国家不仅应当明确财政中的社会保障投入比重，而且宜在“十五”期间落实20%的投入比重，并明确相应的增长机制。

    与此同时，合理划分中央政府与地方政府在社会保护方面的财政责任已经成为迫在眉睫的任务。从近几年中央财政对社会弱势群体法律保护的投入持续大幅度扩张而地方政府仍然缺位或半缺位的现象出发，应当通过立法明确地方政府的社会保护财政责任，摒弃劳民伤财的所谓“政绩工程”、“形象工程”，将有限的财政资金用在促进就业和保护弱势群体身上，这是一个负责任的政府必须承担的公共职责所系。

    （2）明确企业责任

    企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础，但目前的企业缴费率不仅极不公平，而且畸高，构成了市场经济公平竞争环境的破坏因素和企业竞争力的损害因素。以基本养老保险费率为例，一方面是参加养老保险的国有企业负担沉重而未参加的企业却无需支付社会保险费用；另一方面由于历史负担的不同，各地企业的负担亦极不平等，深圳企业的缴费率仅为工资总额的6%、北京为19%、沈阳等老工业基地却高达24%以上，高低之间相差竟达18个百分点。 因此，应当尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担的平等化。

    在这方面，我们主张，新型社会保险制度应当按照一个统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，包括企业应当承担的基本养老费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费等，总费率宜控制在工资总额的30%以内，住房公积金宜纳入工资范畴。同时，鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗保险等机制。

    在控制企业责任的前提下，应当根据社会保障资金的需要量提高政府财政负担的比重和个人负担的比重，或者在支出剧增的现阶段采取发行长期国债的办法来弥补，以保护企业的竞争力并实现就业增长。

    （3）明确个人责任

    增强国民的自我保障意识和个人责任，既是世界社会弱势群体法律保护改革潮流，也是中国社会保护制度改革的重要目标。因此，让劳动者分担相应的社会保险费是必须的举措，目前需要落实的措施包括：一是规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入的现象；二是扩大社会保险覆盖面，让年轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；三是在维护孤老残幼等极端弱势群体的生活权益的同时，按照不营利的原则对相关社会福利收取服务费。

    此外，通过完善个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税制等措施来适度调节国民个人收入分配，藉此让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。

    （4）引导社会各界分担相应的责任

    在明确政府、企业、个人责任的同时，国家应当积极引导社会各界分担相应的社会弱势群体保护责任。在这方面，政府可以扩大彩票发行规模，并积极、稳妥地尝试赛马之类的博彩业，同时用税收优惠的政策来调动各界参与慈善公益事业捐献的积极性。这种非强制性的筹资方式将能够筹集到大量的资金，它们是补充政府、企业、个人直接负担能力不足的重要且有益的补充，值得政府考虑与充分运用。

注释： 
①覃有土 韩桂君.《略论对弱势群体的法律保护》.法学评论,2004，（1） 
②《人民日报》 (2002年03月15日第六版)