论公益诉讼中原告资格问题

【摘　要】随着社会主义市场经济体制的不断完善发展，我国的经济力量不断壮大，社会财富也迅速地增长。经济发展的同时也潜伏着对公共利益的侵害，如国有资产大规模的流失、环境污染日益严重、滥用经济优势垄断价格排挤中小竞争者等，公共利益得不到有效保护的问题也日益凸现。为维护社会公共利益，建立和健全我国的公益诉讼制度已成为法学界的共识。原告资格是构建公益诉讼制度的核心问题之一，作为一项对传统诉讼法进行理念性更新和突破的新型诉讼，公益诉讼排除了传统的与本案有直接利害关系的原告适格理论的阻却，从而使公共利益得到保障。本文从公益诉讼原告资格角度着手进行探讨并提出一些浅略的构想。

【关　键　词】公益诉讼  公共利益  原告资格　

一、公益诉讼的概论

研究公益诉讼的原告资格，首先要知道公益诉讼的概念是什么。公益诉讼的概念由于对主体的界定不同，学界有不同的说法。通说认为，公益诉讼是指国家、社会组织或公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共利益的行为向法院起诉，通过法院依法审理，追究违法者的法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。由于主体不同，该说将公益诉讼分为广义和狭义上的公益诉讼。广义上的公益诉讼包括所有维护公共利益的诉讼，既有国家机关以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、公民个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。公益诉讼作为一个与公益直接相关的术语，是一个以诉讼目的为基准界定的概念。“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的，每一种实际的动机。”公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益，赋予广大公众和社会组织以提起公益诉讼的权利，从实现诉讼目的促进社会正义的目的的角度来看是十分必要的。因为“如果不允许私人提起诉讼，就不可能听到任何异议。这些不当行为也不会受到关注。在这些领域里，提起诉讼的原告通过引进司法干预的方式便可推进公共利益的实现。”

其实公益诉讼并不是一种新兴事物，早在罗马法出现的时候就有关于公益诉讼的规定。在罗马程序诉讼中，存在私益诉讼和公益诉讼之分，私益诉讼是特定的人可以提起，而公益诉讼是不特定的人可以提起，除法律另有规定外，所有的市民都可以提起。这就是罗马法关于公益诉讼的规定。这一规定开创了公益诉讼的规定。这一规定开创了公益诉讼的先河，是罗马法的一个很大的贡献。

[①]按照罗马法关于公益诉讼与私益诉讼的划分标准，我国现有的刑事自诉、民事诉讼、行政诉讼均属于私益诉讼。因为这三种诉讼都为保护个体合法权利的诉讼。在我国，目前属于公益诉讼的只有刑事诉讼中检察院提起的公诉案件。这种诉讼是国家为维护国家和社会公共利益而提起的，因此，应当属于公益诉讼范畴。具体说，公益诉讼是指任何组织或个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。[②]罗马时期的公益诉讼并没有具体的分类，这与古代“诸法合一”、“民刑不分”有关。到了近代，许多法律部门从诸法一体中分化出来，形成了许多相对独立的法律部门。公益诉讼也可根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、劳动公益诉讼等。

二、对各国关于公益诉讼原告人资格理论的考察

纵观各个国家的立法情况，主要以两大法系为代表的关于公益诉讼的立法。

英美法系的立法，其代表是美国的“私人检察长总长制度”，美国是现代公益立法较为完善的一个国家，这与其经济发展是分不开的，其公益诉讼制度主要是从判例来确定的。美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度，即美国宪法不禁止国会授权任何人，不管官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以，这种理论使非直接利害关系人获得起诉不法行为的资格。在美国的立法中也有很多地方提到了公益诉讼问题，如1890年美国国会通过的《谢尔曼法》和1914年的《克莱顿法》中都有对于公益诉讼的规定。而在英国，一般只有法务长官（检察长）可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为，但有以下例外：其一，在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损，而法务长官（检察长）又拒绝行使其起诉权时，经法务长官（检察长）同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了其自身而是为了一般公众的利益，美国法学家G.盖茨称之为“检举人诉讼”。其二，英国的《污染控制法》规定“对于公害，任何人都可提起诉讼”。其三，某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。其四，英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。

大陆法系的立法，其代表是罗马法的“公共信托理论与诉讼信托理论”，该理论认为空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产。为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有，国民将他们的共同财产委托政府管理，这为公共信托。诉讼信托是建立在公共信托之上的，即是公共财产的使用权由国家授予一定的机关进行行使，如果这一些机关没有好好行使，则可以由任何一个公民根据信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。除此之外，还有很多的国家都有相关规定，如德国的《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼，还有《防止不正当竞争法》、《专利法》、《商标法》等民事经济法律都规定了有关公益团体（如消费者保护团体，促进工商业利益团体等）可以提起团体诉讼。

综上，无论是英美法系还是大陆法系都对公益诉讼进行了规定，从实践中可知，公益诉讼确实在一个国家的法制发展中起到一个重要的作用。关于原告人资格的规定，大陆法系是没有英美法系广泛的，但两个法系对于原告人的资格的规定，不仅是特定的机关，还有社会团体与个人，而且也不仅仅是直接利害关系人，还有非利害关系人也是可以提起诉讼。总的来说，各国的立法趋势就是不断的扩大的公益诉讼原告的资格范围，这种做法也是顺应社会发展的需要。

三、我国公益诉讼的原告人资格的现状分析

我国没有关于公益诉讼的立法，而且关于民事诉讼原告人资格的立法也在很大程度上约束了我国公益诉讼的发展。我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这从宪法的高度上确定了我国公民有依法管理国家事务的权利。而我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉必须符合的四个基本条件之首就是原告与本案有直接利害关系。这样对于公益诉讼的原告人资格就有了很严格的限定，对我国公益诉讼的发展是有很大的阻力的。

目前正如梁慧星教授指出：“由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度，因此，公民进行民事诉讼过程中，必须依照与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被侵害，个人原则是不能作为公益的代表人提起诉讼的。”立法的空白使很多热心于公益诉讼的人们得到的结果往往是法院无情的驳回或者败诉。法院的理由大多是原告不是直接利害关系人，不能提起诉讼。如在很多的国有资产流失案里，因为没有公益诉讼的原告，使得这些国家利益得不到有效保护。鉴于此，很多地方的检察机关开始尝试介入到公益诉讼里面，但是其作为公益诉讼原告人因为没有法律的规定而不明朗。另外，一些环境污染的公益诉讼，本需要发动广大人民的诉讼积极性，可是公民提起的公益诉讼却更多的是被驳回或败诉。此外，还有很多侵犯不特定公民权利的案件，例如全国瞩目的“严正学诉椒江文体局部履行法定职责案”。浙江台州市椒江区的一所小学仅几步之遥，且对中小学生没有任何限入措施。此事引起了画家严正学的关注，他以椒江区文化馆的主管单位椒江区文体局行政不作为，致使当地小学生遭受精神污染为由，将该局告上法庭。但椒江区法院以严正学没有“亲眼目睹”色情表演，不存在精神上的损害以及没有诉讼主体资格为由，驳回了严的起诉。上述这些案例中出现的尴尬是显而易见的。因此，越来越多的学者提出的尽快实现公益诉讼立法的观点与我国的实际情况是相符的。

四、我国公益诉讼原告人资格的构建

鉴于我国现在还没有关于公益诉讼的立法，因此我们有必要借鉴外国的立法经验。纵观外国的立法中都有具体体现。检察机关提起公益确实有利于保护公共利益，理由主要是：

第一，尽管检察机关对于民事诉讼方面并没有起诉权，但实践证明，检察机关提起公益诉讼是一种值得我们大力推广的行为。1997年，河南省方城县检察官首次就国有资产流失进行了民事公诉的尝试。此后，各地检察机关纷纷效仿。如浙江省的首例公益诉讼在2002年8月5日的浙江省浦江县人民法院开庭，在庄严肃穆的民事审判庭里，在法官的主持下，法庭审理有条不紊地进行着。被告席上依次坐着被告方及其代理人，对面原告席上，俨然坐着胸前佩戴国徽的检察官。这种由检察机关提起公益诉讼的方式收到了良好的效果，强有力的捍卫了目前处于无保护状态下的公共利益。

第二，检察机关提起公益诉讼有很大的优势。检察机关比起个人提起公益诉讼来说，其知法、懂法，更能够用法，如果让其提起公益诉讼，他们就能更加熟练地运用法律这种武器捍卫公共利益，也能使公益诉讼在我国朝着更好的方向发展。

第三、从理论上讲，当公共利益受到侵害时，检察机关有权提起民事诉讼。正如前面所提到的公益诉讼的概念的时候，所提到的“有关”组织主要是指检察机关，只要检察机关提起公益诉讼的领域不要侵犯到私益中去，是可以肯定并大力推广的。

我们还可以在立法的时候，规定检察机关提起公益诉讼的范围，具体可有以下三个方面：

第一，国有资产的流失等损害国家经济利益的案件。这种案件一般涉及到的金额多，而且程序复杂，个人根本无能力提起。这种案件让检察机关提起最合适不过了。

第二，环境污染等公害案件。这种案件现在是越来越多了，案件的涉案范围大，而且在很多的时候还涉及到地方保护主义，使得这种案件的胜诉率很低。只要检察机关积极地提起这种案件的公益诉讼，相信这种环境污染案件应该会减少。

第三，垄断案件。我国正处在由计划经济向市场经济的转型期，在经济方面还有很多的企业是处于垄断性质的，个人根本无法与之进行抗衡，如果由检察机关作为原告人进行诉讼，这也是国际上通行的作法，则可以更加合理地进行对垄断的公益诉讼。

（二）各种社会团体和各种专业性的组织发挥应有的作用、

在外国很多的单行法中，如《消费者权益保护法》中，都有明确规定消费者协会可以提起公益诉讼。我国实践中在很多地方都有关于在这方面的尝试。如广东省的首例公益诉讼就发生在广州市，2002年，芳村区人民法院审结了全省第一宗公益官司，被童车夹断手指的4岁男孩获赔9万元。事发在2002年，芳村区一名4岁男童骑着刚买不久的童车时发生一幕惨剧，他的右手拇指被童车的链条和链轮下到场夹断。省消委会派出律师并提供诉讼费，提起首例公益诉讼，在该案影响下，童车新标准已于2003年8月出台。这个案例是逼于无奈的情况下才这样的，在这个案例中，小童的爸爸努力地寻找各方的支持，可是却得不到有效的解决，于是只能寄希望于消费者协会，省消费者协会决定无偿帮助小童提起法律诉讼，最终小童赢得了这个官司的胜利。其实社会团体提起公益诉讼有其好处，因为很多的公益诉讼是牵涉到多人的，且涉及的很多都是专业性很强的问题，如果此时由专业性较强的、熟知某方面的社会团体和专业组织作为公益诉讼的原告那就是最好不过。

（三）公民个人也应积极提起诉讼

我国法律也应适当地对其进行保护和鼓励，法律法规方面应该完善，以此来保证和鼓励公民进行公益诉讼的积极性。我国现在很多的公民个人提出的公益诉讼很少能够立案，更不用说胜诉了。虽然我国从宪法的高度赋予了公民起诉权，但是在很多时候却是因为原告的不适格而无法进行诉讼。因此，对于公益诉讼这个涉及千千万万老百姓利益的问题，更要加强我国在这方面的立法，如将起诉人的范围进行调整，不要限定于直接利害关系人，通过法律直接赋予个体独立诉权，扩大诉讼主体范围，即保障任何人均有权力维护社会公益，代表国家、社会、公共利益起诉违法行为人。作为公益诉讼的基石，公众的广泛参与无疑能形成对侵害社会公益行为有效威慑的监督制约，而且公民个人提起公益诉讼还有一个直接的好处就是节省国家资源，让社会资源优化配置，是的检察机关不会办理太多的公益诉讼案件，提高检察机关的办事效率。

五、小结

总的来说，公益诉讼正朝着好的方向发展，如何更快、更好、更精确地在我国实行公益诉讼的立法，是现在很多的学者很关心的一个重要问题。在公益诉讼立法的问题上，首先要解决的一个问题就是如何让确定其原告的地位，这可以说是公益诉讼立法中的重中之重。相信经过我们的不懈努力，假以时日，我国的公益诉讼一定会越来越完善，对公共利益的保护也会越来越有力。

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