被征收人与受让人签订宅基地转让协议，将尚未取得的拟作为安置宅基地的国有建设用地转让给受让人，地方人民政府依据宅基地转让协议作出批复，将安置用地直接划拨给受让人。复议机关在审查该批复行为合法性时，可以推定宅基地转让协议有效，并以此为前提，审查地方人民政府将安置土地划拨给他人的合法性。复议机关也可以暂时中止复议程序，限期当事人先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对宅基地转让协议的效力进行认定。复议机关既不推定宅基地转让协议有效，又未中止复议程序，而是在复议决定书中直接认定被征收人与受让人之间转让土地行为“违法”，实际上否认了宅基地转让协议的效力，超越了法定职权。
基本案情：
原告：李建某
被告：广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）王某和李某系夫妻关系。2003年11月，广西区政府作出贵港市2003年第三批次城市建设用地的批复，同意贵港市将有关集体农用地转为建设用地。王某、李某所有的涉案房屋及土地在该批复的土地范围之内。此后，贵港市政府开展了征地工作。2006年3月，某房产开发企业作为甲方与乙方王某签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。协议书约定，根据江南商贸城项目建设的有关批准文件，甲方对使用乙方的土地补偿采取回建地补偿方式，即甲方在安置区中将编号A型5号的回建地安排给乙方。2007年1月，王某与李建某签订《宅基地转让协议书》约定，王某将A型5号回建地转让给李建某。李建某随后凭该协议书向贵港市国土资源局等部门申请办理相关土地使用权确认手续。2012年11月，贵港市政府作出296号《关于同意将贵港市2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭某等243拆迁安置户的批复》（以下简称296号安置批复）。其中，将安置区5栋5号宗地作为回建地安排给了李建某。2015年2月，李某向广西区政府申请行政复议，请求撤销296号安置批复确定将5栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建某的行政行为。广西区政府于2016年2月作出68号行政复议决定书，撤销296号安置批复中将安置区5栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建某的具体行政行为。主要理由为，王某未取得李某书面同意，也未报有批准权的人民政府批准，擅自转让5栋5号宗地，违反了《城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款的规定。李建某对68号复议决定不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销68号复议决定书。
裁判结果：
一审：判决驳回李建某的诉讼请求。
二审：李建某不服一审判决，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。再审：李建某申请再审。最高人民法院于2020年4月作出再审判决：：一、撤销一审、二审行政判决；二、撤销68号行政复议决定；三、责令广西区政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
裁判理由：
二审：
王某、李某系江南商贸城的拆迁安置户。296号安置批复将本应补偿给王某、李某的5栋5号宗地国有土地使用权确认给李建某的具体行政行为错误。广西区政府据此作出撤销296号安置批复的行政复议决定正确，予以维持。对《宅基地转让协议书》的效力，一般应当通过提起民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁认定。在《宅基地转让协议书》未经人民法院或者仲裁机构认定无效的情况下，广西区政府可以推定其有效，并以此为前提，审查判断贵港市政府将涉案土地划拨给李建某的合法性。如广西区政府不对《宅基地转让协议书》效力进行推定，也可以暂时中止复议程序，限期当事人先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对《宅基地转让协议书》的效力进行认定。但广西区政府既不推定《宅基地转让协议书》有效，又未中止复议程序，而是在68号复议决定书中直接认定王某与李建某之间的划拨土地转让行为“违法”，实际上否认了《宅基地转让协议书》的效力，超越了法定职权。贵港市政府296号安置批复是将贵港市2003年第三批次城市建设用地中安置区中面积为16318.80平方米国有建设用地使用权划拨给243拆迁安置户使用的审批行为。该批复中虽包括将涉案回建地安排给李建某的内容，但总体并非审批同意将划拨给王某的国有划拨土地出让给李建某，也并不存在划拨转为出让的基础事实，因此本案也就不存在适用《城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款规定的前提，原审据此来评判296号安置批复，系适用法律错误。虽然296号安置批复的确发生了将划拨的国有土地使用权从原受补偿主体王某名下批复同意转移至李建某名下的法律效果，但是，296号安置批复，是贵港市政府基于土地征收补偿义务主体身份作出；还是基于当地征收补偿实践形成的职权；还是基于本案，采用国有划拨土地作为宅基地安置原土地上被征收人的特殊补偿方式而形成的建设用地使用权划拨审批职权；抑或对本案还同时行使了划拨宅基地同意转移登记的职权，复议机关应当在重新作出复议决定时依法查清，对涉案行政行为的性质及其合法性依法进行判断，并在此基础上准确适用法律。
分 析：
本案中，广西区政府作出68号复议决定的主要理由可以概括为两个方面，一是，涉案土地属于王某与李某夫妻共同财产，王某未取得李某书面同意，擅自将依法取得的拆迁安置回建地转让给李建某，应属无效行为；二是，案涉回建地性质上属于划拨性质，按照《城市房地产管理法》关于划拨土地转让需要经有权人民政府审批同意为前提的规定，王某转让5栋5号宗地，未报有批准权的人民政府批准，违反了《城市房地产管理法》的有关强制性规定。围绕上述复议决定理由，本案行政争议实际涉及两个核心问题：行政复议机关是否有权对作为行政行为作出基础依据的民事协议的效力作出认定，以及如何对296号安置批复的性质作出认定。
一、对民事主体之间形成的民事协议，其效力的认定权限在人民法院和仲裁机构。我国《民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。该法第六条规定，民事案件的审判权由人民法院行使，明确了人民法院是我国行使司法审判权的唯一机关。《仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。该法确立了依法设立的仲裁机构可以就民事纠纷中涉及的财产权益纠纷作出具有法律执行力的裁决。从上述法律规定可知，我国法律赋予诉讼和仲裁这两种解决民事纠纷争议的方式具有法律强制执行效力，除了向法院提起诉讼和向仲裁机构提起仲裁外，其他行政机关或组织一般是没有权限就民事争议作出具有法律效力的裁决的。行政复议是为作为行政相对人的自然人、法人或非法人组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，要求上级行政机关依法审查行政主体行政行为的合法性并对错误的行政行为予以纠正的一种救济方式。《行政复议法》没有规定复议机关有权对作为行政行为作出基础事实依据的民事法律行为效力作出判定，事实上立法机关也不可能赋予行政机关该项权力。因此，行政复议的对象是行政机关的行政行为，与行政行为有关联的民事行为的效力等问题不是行政复议所要审查并予以纠正的对象范围。行政复议机关在审查行政主体行政行为合法性时，可以将基于作出行政行为的民事协议作为证据予以审查，但无权对民事协议作出是否有效的认定。民事协议无效的认定权限在人民法院或仲裁机构，如果复议机关认为民事协议是否有效是认定行政行为合法性的前提，则复议机关应当根据《行政复议实施条例》第四十一条第一款第七项“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的”的规定，中止行政复议审理程序，告知当事人限期就民事协议的效力确认问题向人民法院提起诉讼。待人民法院作出生效判决后，复议机关恢复行政复议案件审理，将法院的民事判决结果作为一项证据，在此基础上作出行政复议决定。本案中，《宅基地转让协议书》是李建某与王某达成的具有民事权利义务关系的协议，对该协议的效力认定及履行有争议的，应提交人民法院判决，或依据仲裁条款提交仲裁机构裁决。广西区政府作为复议机关，对贵港市政府将涉案土地划拨给李建某的行政行为进行审查时，无权对《宅基地转让协议书》是否因违反法律行政法规强制性规定而无效作出判定。此时，广西区政府正确的处理方式只能择其二：一是，推定《宅基地转让协议书》有效，并据此作出复议决定；二是，中止复议审理，要求李某限期就《宅基地转让协议书》的效力确认问题提起诉讼，待法院对宅基地转让协议效力认定作出判决后，再恢复行政复议程序。贵港市政府作出的296号《关于同意将贵港市2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭某等243拆迁安置户的批复》，是对被征地农户另行划拨国有建设用地供其进行住宅房屋建设的行政审批行为。该种安置方式虽然与另行安排农村集体土地作为宅基地异地重建、被征地农民转为城镇居民并由政府统一提供安置保障房这两种常见的安置方式不同，但也不为现行法律行政法规所禁止，应当认可该种房屋安置方式的有效性。严格来说，296号安置批复的适用对象只能限于因被征收需要进行安置的农户，李建某不是被征收农民，因此，该批复中关于将涉案回建地安排给李建某的内容有违政府行政审批的严谨和严肃性要求。虽然如此，贵港市政府基于王某与李建某的土地转让关系，在296号批复中将5栋5号宗地国有土地使用权直接划拨给李建某作为宅基地使用，这一行政审批看似简单明了，实际上其性质及法律依据并不明确。如，296号安置批复中针对李健某的土地划拨内容，如果是政府依职权划拨，那么贵港市政府直接根据被征收人王某与李健某的宅基地转让协议将安置地划拨给不具有被征收人身份的李健某的法律法规依据是什么？296号安置批复的性质及其职权依据，需要复议机关在复议审理过程中查明，在作出复议决定时予以明确。另外，适用《城市房地产管理法》第四十条第一款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”这一规定的前提是，土地转让方已经取得划拨土地使用权，并且适用该条规定的结果是由受让方办理土地出让手续。而在本案中，王某与李健某签订《宅基地转让协议》时，其并未取得5栋5号宗地国有划拨土地使用权，并且，296号安置批复也并非将5栋5号宗地以出让的形式确定给李健某使用，因此，《城市房地产管理法》第四十条第一款规定不适用本案情形，广西区政府依据该条规定作出68号行政复议决定系法律适用错误。
