谢高辉

“城中村改造”是我国城市化进程的必然要求也是全新挑战。其牵涉面广、环节复杂、利益冲突多、开发风险大，关系到政府、集体、村民、开发商以及其他权利人等多方主体的切身利益，是一项非常复杂的系统工程。而其中村民委员会改为居民委员会行政管理层面的工作完成后，首当其冲的应当是以何种经济实体全面开展的具体改造工作，以保障实现城中村改造的蓝图。笔者结合太原市城中村改造情况就村集体经济组织改制和新设公司化的集体经济组织中的特殊性相关问题研讨如下：一、公司化运作的首要性（一）村改居后法律主体或缺的必然要求原村集体经济组织公司化或新设公司化集体经济组织的首要性主要体现在：“村改居”后，居委会不具备开展经营活动的主体资格和承担相关责任的能力，必需设立公司化村集体经济组织或将原有的村集体经济组织改制为公司。一方面，有利于有效维系村民现有利益；另一方面，有利于在转换为居民后实现利益保值或增值。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定，居民委员会的任务之一只是办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，没有赋予其可以开展经营性活动的权利。因此，依据法律和一些地方政府政策等，均要求将拆迁改造的用地以协议方式出让给转制后的集体股份制经济组织。《山西省“城中村”集体土地转为国有土地管理办法（试行）》规定，原农村集体经济组织所有的土地转为国有土地后，可以给原农村集体经济组织预留部分土地，作为转户居民生产、生活和经济发展用地。预留土地的数量，由市、县政府根据该村的土地状况、人口状况和经济发展状况确定。因城市建设需要政府收回的转制土地，或进行"城中村"改造、"拆平建楼"后收回的闲置土地，按照征地标准给予合理补偿，补偿费支付给转制后原村集体经济组织，主要用于转制后居民的生产、生活和社会保险、医疗保险。《太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见》规定，集体土地依法征收为国有土地后，留给村民的生产、生活用地由转制后的集体股份制经济组织按原用途继续使用，并依法办理土地登记手续。按市政府城中村改造工作领导组批准的改造方案和规划部门批准的具体建设项目，对进行拆迁改造的用地逐个以协议方式出让给转制后的集体股份制经济组织；暂不进行拆迁改造的，待拆迁改造时再依法办理土地出让手续。?（二）集体经济组织改制的模式“村改居”中村集体经济组织的改制模式可以根据具体条件选择以下一种：1、股份有限公司。具备股东人数不少于５人，注册资金不低于１０００万元人民币等条件的可选择股份有限公司的企业形态。2、有限责任公司。具备股东人数在２人以上５０人以下等条件的可选择有限责任公司的企业形态。3、民办非企业。可以“民办非企业”的方式注册设立“资产管理中心”或“社区服务中心”（独立法人），业务主管隶属所在地的街道办事处或镇政府，登记管理为区民政部门。“资产管理中心”或“社区服务中心”作为集体股的股权代表。村集体资产投入形成的资产收益管理，参照事业单位财务制度，与自治性、非企业、非盈利的组织性质基本一致。可设项目开发、福利保障、财务管理等内设机构，分别负责增收“造血”、福利保障、资金运作等。4、股份合作制企业。介于股份制和合作制之间，不适合改制为有限责任公司和股份有限公司的可以选择股份合作制的企业形态。鉴于公司城中村都处于城乡结合部或者城市中心，固有的经济基础比较好，村民的权利意识比较强，而公司是现代经济制度下比较好的一种组织模式，具有产权清晰、权责明确、管理科学、运作高效的特点，因此，集体经济组织选择公司化的运作模式是比较好的选择，通过公司化改革，达到以下目标：1、资产构成股份化。村集体资产通过清产核资、产权界定和资产评估等法定程序达到产权清晰，在此基础上依据《公司法》等有关法规，进行股份化改革。2、运作管理企业化。村集体经济组织通过改制，实行权责分明、管理科学的内部管理制度。3、利润分配红利化。通过改制，使村民持有公司的股份，成为公司的股东，按照出资比例分取红利。4、监督约束法制化。集体经济组织改制后应依法经营，在建立健全激励机制的同时，也应建立健全监督约束机制。（三）集体经济组织改制的原则1、维护村民合法权益的原则。在“村改居”中，村有资产不是要上调上收，而是通过集体经济组织转制和集体资产公平、合理的处置，维护村集体和村民合法权益。2、因地制宜，“一村一策”的原则。由于城中村各村所处区位有别、城市化进程各异、村有资产的演变历程和构成不同，因此，要因地制宜，“一村一策”地进行村集体经济组织改制与集体资产处置，合理确定村集体资产共有者的身份。3、实事求是的原则。充分考虑村集体资产发展演变的历史过程，又要兼顾村民的婚嫁迁徙、入伍上学就业等各种变化因素，实事求是地推进村集体资产的股份化改革。4、平稳过渡的原则。由于此项改革涉及千家万户的利益，在制定工作方案和实施计划时要力求周密、细致，切实做好群众的思想工作，确保社会稳定。（四）集体经济组织改制的一般程序成立“村改居”工作机构——制定村集体资产共有者身份确认方案——清产核资——产权界定——资产评估——评估确认——制定村集体经济组织改制和村集体资产量化方案——征求村民意见——修改完善方案——村民会议表决通过——报镇政府或街道办事处备案——组织实施。二、法律适用的差异性和承接性（一）公司化前后适用法律的差异性如何设立公司，出资比例的确定，改制与否，改制方案（集体资产清产核资、折股量化）等的确定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）、《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》、《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》进行，而且报乡（镇、街办）审核，并报区政府备案，同意后实施；组织实施改制方案时，选举产生股东（代表）大会的人选、讨论通过公司章程，选举产生董事会和监事会，并由董事会聘任总经理，正式成立公司制经济组织、改制文本才依据《公司法》运行。（二）集体土地与国有土地根据我国现行法律，城市所有土地的产权归国家所有，而农村和城郊土地的产权归集体所有。城中村改造过程中，全部集体土地征为国有。出于政策性的优惠再行划拨给改制后的村集体经济组织的土地，已转变为国有土地性质，其开发建设等适用的法律均不同于原集体土地。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用，使用人使用国有土地需通过出让、划拨、租赁的形式进行。农民使用集体所有的土地进行农业种植，主要是通过土地承包的形式进行，承包期一般为30年，集体土地除耕地外，还有建设用地，包括宅基地、公共设施用地、村办企业的用地，除了这些建设用途外，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。三、村民与股东角色的转换性一个公司的股东由全体村民角色转换后组成，本身就已经体现了一定的特殊性。而这种角色的转换，不仅仅是名称上的简单变化，权利义务亦有着天壤之别，主要有以下几点：（一）人合与资合的不同侧重性村委会（或集体经济组织）与公司组成人员因素差别较大，前者，人合性高于资合性，从《村民委员会组织法》等的表决方式等可以看出，人合的重要性；后者，资合性高于人合性，从《公司法》表决权一般按出资比例确定即可以得出此结论。因此，在改制后或新成立的村集体经济组织外部已无异于普通的公司的情况下，其仍然不能彻底割裂与原村村委会或集体经济组织的客观沿续。（二）权利行使的不同规定性1、权利主体及表决权的不同法定性《村民委员会组织法》第十三条规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。《公司法》第三十七条、四十三条、九十九条、一百零四条规定，有限责任公司股东会由全体股东组成。股东会是公司的权力机构，股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外。股份有限公司股东大会由全体股东组成。股东大会是公司的权力机构，股东出席股东大会会议，所持每一股份有一表决权。但是，公司持有的本公司股份没有表决权。从以上法律规定可以看出，一方面，村民年满十八周岁即享有相关权利和义务，而非公司股东，即使年满十八也不享有公司股东的权利和义务；另一方面，表决权也有差异，村民表决权一般为一人一票制，与公司股东会（或股东大会）按出资比例表决不同。2、知情权的差异性村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。有限公司股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股份有限公司股东有权查阅公司章程、股东名册、公司债券存根、股东大会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。可见，村民不主动行使其知情权也是有保障的，而股东需要主动行使方可能实现知情权，即使上市公司有主动披露相关信息的法定义务，其年披露的内容也是有一定局限性的。3、相关规范文件的不同性《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《公司法》第十一条规定，设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。《中华人民共和国公司登记管理条例》第十五条规定，公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。因此，村规民约等的制订是自发性的，而公司章程的制订是法律强制性的；村规民约等的备案机关是乡、民族乡、镇的人民政府，公司章程的备案机关为工商行政部门；村规民约等的效力溯及全体村民，公司章程只对特定人员有约束力，即公司章程只约束公司股东、董事、监事、董事长、经理而非全体公司人员。4、权利救济的差异性村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提起诉讼。显而易见，村民只有在自身合法权益受到损害时才能提起诉讼，而且特别时间性限制；股东可以提起决议无效之诉、提起决议撤销之诉、提起损害赔偿之诉、提起查阅权请求之诉、提起股利分配权之诉等，且有些诉讼有特定的时间限制。5、劳动关系的建立村民与村委会没有劳动关系，作为股东可以成为公司的劳动者。如原“村委会主任”在成为“居委会主任”后同时也可能兼任“公司法定代表人”。《中华人民共和国劳动合同法》规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。同时，《公司法》也规定，公司必须保护职工的合法权益，依法与职工签订劳动合同，参加社会保险，加强劳动保护，实现安全生产。公司职工依照《中华人民共和国工会法》组织工会，开展工会活动，维护职工合法权益。总之，笔者认为，无论从以往工作惯性的角度，还是从适应实际需要的角度，在一定程度上，新公司都需要沿用原村委会或村集体经济组织的一些成熟便利的工作机制，使大多数村民转换为中小股东后的相关权益能够得到有力保护，同时，实现整体平稳过渡，促进新公司早日步入正轨，再创佳绩。四、拆迁人与被拆迁人的双重身份性改制后的公司委托开发主体对本村进行拆迁改造，作为该集体经济组织的公司是实际意义上的拆迁人，而作为股东的原村民又是直接的被搬迁人。实际上是“自己拆自己”，这种双重身份性，必然会对本村改造相关事宜，有一定的影响。因此，改制后的公司委托开发主体进行开发，在制订拆迁补偿方案时，一定要照顾到大部分股东（即被拆迁人村民）的利益。否则，即使该方案按照规定程序正常表决通过，持反对意见的被拆迁人可以利用股东身份，以股东利益受到侵害为名，提起撤销股东会决议之诉，延误开发等工作进度；或者不提起诉讼，而是拒绝搬迁，甚至形成“钉子户”，更加延误开发等工作进度。因此，应当尽量避免此类内部事务处理不当而影响城中村改造整体工作进程情况的出现。五、特定企业法律风险防范的阶段性原村集体经济组织公司化或新设公司化集体经济组织作为企业同样需要面对各种法律风险，但在城中村改造中共性的法律风险防范又有一定的阶段性。现主要法律风险防范分析如下：（一）企业改制问题1、产权界定问题产权明晰是树立现代企业制度的基础。解决集体资产的归属这一问题的关键是对集体资产进行彻底处置，根据实际情况通过资产置换、整体出售、转让、或者量化分配等方式予以明晰，遗憾的是现有法律政策规定对此还没有实质性的突破。2、运行机制问题一方面，要防止村民只要股东身份而不会行使股东权利的状况出现。他们可以不是公司的职工，但应行使股东权益，承当相应的责任。另一方面，要完善董事会决策机制。制定具体的议事规则，使董事对自己的投票权担任，对重大事项和董事的表决状况要记载在案，出现严重损失，董事要承当相应责任。3、组织结构设置问题改制企业要依据现代企业制度的要求和《公司法》的规则，树立规范的企业组织结构。包括权利机构、决策性运营机构、执行性运营机构和监视机构。股东会是公司的权利机构，对公司的严重事项有决议权；董事会是公司的决策性运营机构，在股东大会授权的范围内，行使公司运营的决策权，董事会对股东大会担任。股东大会决议对董事会有约束力，董事会有执行股东大会决议、向股东大会报告任务的义务。监事会则是对公司董事、经理的职务行为进行监督，并行使相关职权，防止运营者损害企业利益的行为，增加企业风险。4、小股东权益的保护问题改制型有限公司小股东权益受侵害，既有适用一般有限责任公司的结构性原因，更有我国改制型有限公司特有的先天性原因。就结构性原因而言，包括以下三个方面：①股权结构的因素。即小股东越多，股权越分散，小股东权益越易受侵害；大股东越少，股份比例越高，小股东权益亦越易受侵害。②公司内部治理结构的因素。即董事会、监事会中小股东代表的比例越低，小股东权益越易受侵害。③经营结构的因素。即大股东与公司经营行业的相关度越高，大股东通过关联交易、利润转移侵吞公司资产就越容易，小股东权益因而亦越易受侵害。对大多数小股东权益的保护，应当是改制后村集体经济组织最基本的工作原则之一。5、独立经济实体和市场经济主体的实现原村委会和村属集体企业在资产关系上界定往往不够清晰，两者运营治理的资产同一，村属集体企业实际承担着村民养老、医疗等社会职能。城中村改造后，村民变成居民后的养老应进入城市居民养老保险社会统筹，医疗保证也应同时进入。集体企业改制后，应当成为真正独立的经济实体和市场经济主体。（二）土地征收与拆迁补偿安置问题1、城中村改造中的焦点问题之一是土地所有形式的改变，由此产生土地征收问题。在我国，集体土地征收制度存在诸如土地征收权滥用、征地补偿范围过窄、标准过低、征收程序不严格不民主等一系列问题，这无不与土地征收法律法规不完善和土地征收管理不当有关。2、城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外，其法律意义是不同的。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》还是适用《中华人民共和国土地管理法》的规定存在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。（三）融资问题项目融资问题以及可能的合作开发问题主要包括以下几个方面：1、根据开发商公司运行实际状况以及项目融资需求，融资方式的选择；2、根据具体需要实施的融资方式，根据投资人的不同供资要求，合理制定融资方案，获得投资人投资；3、签订完善的融资过程中的相关协议；4、全面履行相关投融资协议。由于相关项目的融资额都比较巨大，且相关事项的具体操作环节均蕴藏着不同程度的法律风险，可能影响全局，需要建立完善的防范体系进行积极有效地应对。（四）相关履约管理问题该项工作中一般包括：建设工程招投标及施工合同管理问题、房地产开发销售问题、物业招商运营与物业管理问题，由于城中村改造过程中会涉及到大量的工程建设项目，这些工程建设项目都具有合同标的额大、合同履行周期长等的特点，在与设计单位、施工单位等签订合同后，履约过程中的管理就显得尤为重要。若为房地产开发项目又涉及开发、销售、交房、物业管理等多个环节，更是社会焦点问题的多发区，相关法律、政策众多，需要专业人士进行全方位的跟踪服务或管家式服务，避免不必要的损失，甚至造成无法挽回的严重后果。经上所述，就太原市目前已经推进或准备推进的多个城中村改造建设项目来看，大多存在土地整合情况复杂、拆迁安置成本高、融资难度大、法律依据不足、政策条件不稳定等问题。这些问题的有效解决，在一定程度上，有待于改制后的集体经济组织充分发挥主导作用和不断增强风险防范能力。同时，城中村改造作为非常复杂的系统工程，非常需要律师从法律层面对项目的推进进行安全性考量及系统性把控，在操作过程中解决具体法律问题，最大限度的降低风险。律师理应在此项法律服务中开拓进取、创造经验，为城中村改造的顺利进行作出自己的特有贡献。

土地一级开发法律问题简析土地一级开发是我国市场经济深层次发展的产物，是我国建筑房地产市场化的源头保障，是我国市场经济发展基础部分。全国已有多家房地产企业在探索土地一级开发可持续的经营模式。在这些模式中，政府与负责土地一级开发的房地产企业结成了紧密的利益共同体。在本文中，笔者就将对土地一级开发的特点和法律风险，提出粗浅的看法。一、土地一级开发中常见的问题1、目前我国还没有一部统一的法律对土地一级开发做出相应的规定。只有北京市等少数地方政府对该类法律关系以立法的方式予以调整，而其他地区对此只是以地方政策或操作惯例的方式操作执行。2、人才缺乏，管理滞后。土地开发整理是一项复杂的系统工程，涉及纵多学科和行业。这给管理带来困难，最主要是人才短缺问题。3、成本投入大，项目资金捉襟见肘。土地开发整理需要巨大的成本投入，比如土地开发整理规划成本、动态监测成本、中低产田改良、补偿拆迁成本等。但仅仅靠国家的财政支持不能满足全部需要，需要研究切实可行的资金筹措渠道来支持土地开发整理的实施。4、没有明确的所有权、使用权和收益权制度,土地开发整理权属调整难度大。对大片荒地进行开发整理确实有一个技术和资金方面的问题，但对一些小片荒地、农村闲散地的开发整理主要是所有权、使用权和收益权关系的确立。二、土地一级开发中的两个难点（一）融资难1、政府、原土地使用者和土地一级开发企业在土地一级开发过程中各自的定位、责任、权利、收益和所承担的风险不明确，导致土地一级开发投融资主体不明确，权属关系不到位、责权利不清、相关的政策法规不配套，致使投融资措施不得力，投融资体系不健全。同时也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆迁的困难和矛盾，土地一级开发企业也缺乏积极性。2、投融资体制单一、融资渠道不畅，相关政策法规不完善和不协调等严重制约了土地一级开发的顺利进行。例如相对于土地一级开发周期和进度而言，银行贷款期短，贷款时序不灵活，缺乏对土地一级开发明确的贷款政策和支持等。3、土地一级开发资金的需求量大，占用时间长，流动性差，使用集中，致使土地一级开发企业资金严重不足。4、土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的安定和社会的和谐。目前土地一级开发可行的主要融资方式有：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、离退休基金、养老基金等、土地资产证券化、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。这些方式都存在一定的局限和政策法规的不完善，无法成为土地一级开发持续稳定长期的投融资模式。尽管如此，以上渠道和模式通过不断的完善和政策法规的支持将成为可行的或起补充作用的投融资模式。（二）开发企业的利益难以保障。土地一级开发是一块有争议的巨大蛋糕。北京出台的一级开发政策对开发企业利润的相关规定是，如果是政府出资，利润不高于开发成本的2%，如果是企业自筹，不高于开发成本的8%。杭州市人民政府提出“开发整理单位的利润按照实施方案测算的开发整理成本总额的10%以内予以核定”。海南省人民政府在相关文件中指出:“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”也就是说，一级开发商最高可以分得70%的土地纯收益。由于相关法律和制度的缺位，面对巨大的诱惑，开发企业也不得不再三思量，如何才能保证与政府共舞，而无后顾之忧。三、土地一级开发企业的法律风险与防范（一）土地一级开发存在的法律风险1、经营法律风险土地一级开发成本的增长，具体表现在：拆迁补偿标准提高，导致拆迁成本提高；拆迁周期大大延长，资金成本大幅增加。2、操作运营法律风险土地一级开发的操作流程大体是土地的收购─整理─储备─出让。土地一级开发的操作运营风险就是在以上过程中出现的风险。3、收购法律风险在土地收购过程中，由于受让地块的产权归属、周边环境没有完全明确，或存在历史遗留问题，从而带来法律纠纷或其他问题，影响土地一级开发工作的正常进行。4、开发法律风险土地一级开发企业将收购的“生地”开发为“熟地”的开发成本过高，导致土地收益减少的风险。当土地供应过多或者房地产市场不景气时，土地出让价格过低甚至流标，都会影响一级开发商收回投资。5、政府干预的法律风险针对房地产的调控政策是社会的热点，变化也非常大。政府对房地产的宏观调控政策、开发贷款政策以及地方政府对出让土地的重新规划、土地使用指标控制、违约回收等政策风险。（二）法律风险的防范市场经济是效率经济，也是法治经济。法治经济的重要体现是经济行为规范化。从企业竞争的口号由过去“人无我有，人有我优”演变成今天的“管理出效益”、“细节决定成败”等，可以看出，市场经济体制的逐步建立和不断多元化，必然要求企业能够有效地防范和及时地规避企业经营与管理过程中的法律风险。根据引发法律风险的因素来源，可以分为外部环境法律风险和企业内部法律风险。所谓“外部环境法律风险”，是指由于企业以外的社会环境、法律环境、政策环境等因素引发的法律风险。由于引发因素不是企业所能够控制的，因而不能从根本上杜绝外部环境法律风险的发生。所谓“企业内部法律风险”，是指企业内部管理、经营行为、经营决策等因素引发的法律风险。由于引发因素是企业自身能够掌控的，所以企业内部法律风险是防范的重点。现代企业的经济往来，主要通过合同形式进行，重合同、守信用是企业最重要的形象；合同风险也是企业经营过程中的主要风险之一。因此，企业应当将合同管理作为防范风险的重点内容。合同管理不再是简单的要约、承诺、签约等内容，而是一种全过程、全方位、科学的管理。合同管理主要内容包括：合同的谈判、起草、修改、履行及档案管理；项目的法律论证；对公司董事、高层管理人才以及公司员工的法律培训指导；客户的诉讼法律事务等。合同管理制度纵向主要涉及的几个方面：①合同主体资格的审查，合同主体资信状况调查。如进行工商查档等，了解签约对方的资信状况，合理设置发货的信用额度，对应收账款的额度和时间进行设限。也可以要求对方提供相应额度的财产担保，担保财产应办理正规的抵押登记备案手续。对盖章单位和签字人的授权范围等也应进行审查。②合同管辖权的设定。我国市场经济仍处于初级阶段，暴露出的问题也是非常之多，司法权利的地方保护主义现象，仍然严重。如果在合同订立之初，就对管辖权进行约定，可以避免案件管辖上的风险。③合同违约责任的设置。违约责任条款合理、科学的设置，有利于合同的履行和合同违约之后的权利救济。如果合同由合作方草拟，则应当注意审查有无不平等的违约责任条款和加重我方责任的违约责任条款。④合同条款的设置。在为企业设置制式合同文本的时候，要对企业的业务有一个非常全面的了解，拟订一系列与企业运行匹配、适合企业特点的合同文本。⑤合同履行的全程跟踪。在土地一级开发过程中，会涉及大量的合同，比如与政府签订的有关合同、融资合同、拆迁补偿合同、市政配套工程的施工合同等，在合同履行过程中，进行必要的调整和防控，可以避免法律风险的产生。⑥必要的法律培训。通过对相关人员的进行房地产法、合同法等的专业培训，增强企业的防范能力等。实践证明，一个企业的法律管理水平与其总体的行政管理水平是息息相关的。一个房地产开发项目，涉及到的各式批文、合同、签证、通知、会议纪要等非常多，需要很好的文书档案的管理水平，这里所称的文书档案管理，不仅仅是指对上述文件进行归类，整理，更重要的还有一个关注其效力，完整与履行的问题。企业具有好的文书档案管理，是企业在商海中乘风破浪的有效保障，是降低企业运营法律风险的必然要求，是成熟商业交易环节中的重要节点。（三）土地一级开发项目风险防范土地一级市场开发项目，涉及重大的政策、金融、商业等风险，需要大量专业的法律意见和合同文本，特别是全过程开发中，对于宏观政策、地方政策的把握；对于土地整理供应；对于金融融资平台的建立，甚至对于一级开发完毕的二级市场衔接，都需要相关专业人员做大量的工作，房地产专业律师的深度介入是有必要的。鉴于我国土地一级开发的良性市场远没有真正形成：一是代表供应方的政府还没有把土地一级开发作为必修课纳入法定程序；二是代表需求方的多数土地一级开发企业还处在迷茫的观望状态；三是平衡土地一级开发供需市场的法律关系及第三方的土地一级开发顾问服务队伍还没有形成。因此，土地一级开发市场化运作需要发挥政府、企业、社会以及法律专业人士的力量，推动和促进土地一级开发市场规范有序发展。

土地一级开发法律问题简析土地一级开发是我国市场经济深层次发展的产物，是我国建筑房地产市场化的源头保障，是我国市场经济发展基础部分。全国已有多家房地产企业在探索土地一级开发可持续的经营模式。在这些模式中，政府与负责土地一级开发的房地产企业结成了紧密的利益共同体。在本文中，笔者就将对土地一级开发的特点和法律风险，提出粗浅的看法。一、土地一级开发中常见的问题1、目前我国还没有一部统一的法律对土地一级开发做出相应的规定。只有北京市等少数地方政府对该类法律关系以立法的方式予以调整，而其他地区对此只是以地方政策或操作惯例的方式操作执行。2、人才缺乏，管理滞后。土地开发整理是一项复杂的系统工程，涉及纵多学科和行业。这给管理带来困难，最主要是人才短缺问题。3、成本投入大，项目资金捉襟见肘。土地开发整理需要巨大的成本投入，比如土地开发整理规划成本、动态监测成本、中低产田改良、补偿拆迁成本等。但仅仅靠国家的财政支持不能满足全部需要，需要研究切实可行的资金筹措渠道来支持土地开发整理的实施。4、没有明确的所有权、使用权和收益权制度,土地开发整理权属调整难度大。对大片荒地进行开发整理确实有一个技术和资金方面的问题，但对一些小片荒地、农村闲散地的开发整理主要是所有权、使用权和收益权关系的确立。二、土地一级开发中的两个难点（一）融资难1、政府、原土地使用者和土地一级开发企业在土地一级开发过程中各自的定位、责任、权利、收益和所承担的风险不明确，导致土地一级开发投融资主体不明确，权属关系不到位、责权利不清、相关的政策法规不配套，致使投融资措施不得力，投融资体系不健全。同时也造成原土地使用者的不平衡，造成征地拆迁的困难和矛盾，土地一级开发企业也缺乏积极性。2、投融资体制单一、融资渠道不畅，相关政策法规不完善和不协调等严重制约了土地一级开发的顺利进行。例如相对于土地一级开发周期和进度而言，银行贷款期短，贷款时序不灵活，缺乏对土地一级开发明确的贷款政策和支持等。3、土地一级开发资金的需求量大，占用时间长，流动性差，使用集中，致使土地一级开发企业资金严重不足。4、土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的安定和社会的和谐。目前土地一级开发可行的主要融资方式有：财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、离退休基金、养老基金等、土地资产证券化、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。这些方式都存在一定的局限和政策法规的不完善，无法成为土地一级开发持续稳定长期的投融资模式。尽管如此，以上渠道和模式通过不断的完善和政策法规的支持将成为可行的或起补充作用的投融资模式。（二）开发企业的利益难以保障。土地一级开发是一块有争议的巨大蛋糕。北京出台的一级开发政策对开发企业利润的相关规定是，如果是政府出资，利润不高于开发成本的2%，如果是企业自筹，不高于开发成本的8%。杭州市人民政府提出“开发整理单位的利润按照实施方案测算的开发整理成本总额的10%以内予以核定”。海南省人民政府在相关文件中指出:“土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。”也就是说，一级开发商最高可以分得70%的土地纯收益。由于相关法律和制度的缺位，面对巨大的诱惑，开发企业也不得不再三思量，如何才能保证与政府共舞，而无后顾之忧。三、土地一级开发企业的法律风险与防范（一）土地一级开发存在的法律风险1、经营法律风险土地一级开发成本的增长，具体表现在：拆迁补偿标准提高，导致拆迁成本提高；拆迁周期大大延长，资金成本大幅增加。2、操作运营法律风险土地一级开发的操作流程大体是土地的收购─整理─储备─出让。土地一级开发的操作运营风险就是在以上过程中出现的风险。3、收购法律风险在土地收购过程中，由于受让地块的产权归属、周边环境没有完全明确，或存在历史遗留问题，从而带来法律纠纷或其他问题，影响土地一级开发工作的正常进行。4、开发法律风险土地一级开发企业将收购的“生地”开发为“熟地”的开发成本过高，导致土地收益减少的风险。当土地供应过多或者房地产市场不景气时，土地出让价格过低甚至流标，都会影响一级开发商收回投资。5、政府干预的法律风险针对房地产的调控政策是社会的热点，变化也非常大。政府对房地产的宏观调控政策、开发贷款政策以及地方政府对出让土地的重新规划、土地使用指标控制、违约回收等政策风险。（二）法律风险的防范市场经济是效率经济，也是法治经济。法治经济的重要体现是经济行为规范化。从企业竞争的口号由过去“人无我有，人有我优”演变成今天的“管理出效益”、“细节决定成败”等，可以看出，市场经济体制的逐步建立和不断多元化，必然要求企业能够有效地防范和及时地规避企业经营与管理过程中的法律风险。根据引发法律风险的因素来源，可以分为外部环境法律风险和企业内部法律风险。所谓“外部环境法律风险”，是指由于企业以外的社会环境、法律环境、政策环境等因素引发的法律风险。由于引发因素不是企业所能够控制的，因而不能从根本上杜绝外部环境法律风险的发生。所谓“企业内部法律风险”，是指企业内部管理、经营行为、经营决策等因素引发的法律风险。由于引发因素是企业自身能够掌控的，所以企业内部法律风险是防范的重点。现代企业的经济往来，主要通过合同形式进行，重合同、守信用是企业最重要的形象；合同风险也是企业经营过程中的主要风险之一。因此，企业应当将合同管理作为防范风险的重点内容。合同管理不再是简单的要约、承诺、签约等内容，而是一种全过程、全方位、科学的管理。合同管理主要内容包括：合同的谈判、起草、修改、履行及档案管理；项目的法律论证；对公司董事、高层管理人才以及公司员工的法律培训指导；客户的诉讼法律事务等。合同管理制度纵向主要涉及的几个方面：①合同主体资格的审查，合同主体资信状况调查。如进行工商查档等，了解签约对方的资信状况，合理设置发货的信用额度，对应收账款的额度和时间进行设限。也可以要求对方提供相应额度的财产担保，担保财产应办理正规的抵押登记备案手续。对盖章单位和签字人的授权范围等也应进行审查。②合同管辖权的设定。我国市场经济仍处于初级阶段，暴露出的问题也是非常之多，司法权利的地方保护主义现象，仍然严重。如果在合同订立之初，就对管辖权进行约定，可以避免案件管辖上的风险。③合同违约责任的设置。违约责任条款合理、科学的设置，有利于合同的履行和合同违约之后的权利救济。如果合同由合作方草拟，则应当注意审查有无不平等的违约责任条款和加重我方责任的违约责任条款。④合同条款的设置。在为企业设置制式合同文本的时候，要对企业的业务有一个非常全面的了解，拟订一系列与企业运行匹配、适合企业特点的合同文本。⑤合同履行的全程跟踪。在土地一级开发过程中，会涉及大量的合同，比如与政府签订的有关合同、融资合同、拆迁补偿合同、市政配套工程的施工合同等，在合同履行过程中，进行必要的调整和防控，可以避免法律风险的产生。⑥必要的法律培训。通过对相关人员的进行房地产法、合同法等的专业培训，增强企业的防范能力等。实践证明，一个企业的法律管理水平与其总体的行政管理水平是息息相关的。一个房地产开发项目，涉及到的各式批文、合同、签证、通知、会议纪要等非常多，需要很好的文书档案的管理水平，这里所称的文书档案管理，不仅仅是指对上述文件进行归类，整理，更重要的还有一个关注其效力，完整与履行的问题。企业具有好的文书档案管理，是企业在商海中乘风破浪的有效保障，是降低企业运营法律风险的必然要求，是成熟商业交易环节中的重要节点。（三）土地一级开发项目风险防范土地一级市场开发项目，涉及重大的政策、金融、商业等风险，需要大量专业的法律意见和合同文本，特别是全过程开发中，对于宏观政策、地方政策的把握；对于土地整理供应；对于金融融资平台的建立，甚至对于一级开发完毕的二级市场衔接，都需要相关专业人员做大量的工作，房地产专业律师的深度介入是有必要的。鉴于我国土地一级开发的良性市场远没有真正形成：一是代表供应方的政府还没有把土地一级开发作为必修课纳入法定程序；二是代表需求方的多数土地一级开发企业还处在迷茫的观望状态；三是平衡土地一级开发供需市场的法律关系及第三方的土地一级开发顾问服务队伍还没有形成。因此，土地一级开发市场化运作需要发挥政府、企业、社会以及法律专业人士的力量，推动和促进土地一级开发市场规范有序发展。