集体土地房屋拆迁许可制度的法律分析

集体土地房屋拆迁许可制度的法律分析

蓝潮永

房屋拆迁许可制度，是房屋拆迁管理的中心环节。实施房屋拆迁许可制度，是国家加强对房屋拆迁工作管理，维护国家和拆迁当事人双方的合法权益，保障城市建设顺利进行的重要途径。一方面，作为拆迁人的建设单位必须依法取得拆迁许可证后方可进行房屋拆迁；另一方面，房屋拆迁管理部门通过审批、发放房屋拆迁许可证，对拆迁活动实行严格的监督管理。

一、集体土地房屋拆迁实行行政许可制度的必要性

房屋拆迁许可证，是指房屋拆迁行政主管部门依据国家拆迁法律规范的规定，根据取得建设用地的建设单位的申请，经审查申请人的有关基本资质和拆迁计划及拆迁方案后，对于符合拆迁法律规范规定的拆迁申请予以批准并发给申请人依法拆除建设用地范围内的房屋及其附属物的书面批准文件。

房屋拆迁实行许可制度是行政许可制度决定的，是行政管理和社会管理秩序的需要。房屋拆迁许可证是拆迁行为获得行政许可、拆迁人从事房屋拆迁的法律凭证。只有持有房屋拆迁许可证的人才有资格从事拆迁活动。任何一个拆迁人想要成为真正意义上的拆迁人必须要经过行政机关的审查，历经相关程序，得到拆迁许可。

房屋拆迁管理部门通过审查房屋拆迁申请人的资格，审查拆迁申请人所申报的拆迁方案和拆迁计划，对于符合房屋拆迁法律规范规定条件的拆迁申请予以批准并发给房屋拆迁许可证。持有拆迁许可证就表示行政机关已经审查并认可拆迁人达到拆迁资格，并向公众证明了这种资格，具有公示公信的效力。所以，拆迁许可证制度实际上是拆迁行政管理部门为了保护拆迁当事人的合法权益，而对拆迁事项进行的初步审查。

房屋拆迁许可证是拆迁行为是否合法的凭证，只有取得房屋拆迁许可证才能进行拆迁，无证拆迁的行为属于违法行为。另外，虽然取得了房屋拆迁许可证，但是在实施拆迁行为的过程中违背了房屋拆迁许可证中规定的内容，也是违法拆迁的行为。因此，拆迁人必须在房屋拆迁许可证规定的范围年内从事拆迁，不得擅自扩大或缩小，必须在规定的期限内完成拆迁，不得擅自延长。有特殊原因需要变更拆迁范围和拆迁期限时，拆迁人应当及时向房屋拆迁主管机关报告，说明原因和理由，并得到拆迁主管部门的许可。

房屋拆迁许可证在拆迁活动中起着重要的作用。首先，它能保护拆迁人和被拆迁人的合法权益。一方面经许可而取得拆迁人资格的单位享有拆迁法律规范规定的拆迁人权利，其在法定范围内的拆迁活动将受到法律保护，任何其他单位不得侵犯其合法拆迁权利，其在法定范围内的拆迁活动将受到法律保护，任何其他单位不得侵犯其合法拆迁权利。被拆迁人也必须服从城市建设的需要，遵守拆迁法律规范，在规定的期限内完成搬迁。另一方面，房屋拆迁主管部门通过审查拆迁人申报的拆迁计划和拆迁方案，对不符合拆迁法律规范规定的，不予批准并不颁发房屋拆迁许可证；对符合拆迁法律规范规定的，则予以批准并发给房屋拆迁许可证。其次，它能保障拆迁活动的顺利进行。

房屋拆迁主管部门通过拆迁申请人资格及拆迁方案的审查，使不法拆迁者从拆迁开始阶段就被拒之门外。而且，在拆迁开始后，拆迁人必须按照经房屋拆迁主管部门批准的拆迁方案进行拆迁，对与被拆迁人拒绝拆迁或者拒绝履行拆迁法律规范规定义务的，房屋拆迁主管部门将依法申请强制拆迁，以保护拆迁人的合法权益，保障拆迁活动的顺利进行，为城市的建设和发展披荆斩棘。

二、集体土地房屋拆迁行政许可制度的主要内容

（一）拆迁许可证的受理机关

一是属地原则，即受理机关应当是被拆迁房屋所在地的县级以上土地行政主管部门，而不能是其他地区或者级别的行政机关。二是受理机关只能是县级以上人民政府的土地行政主管部门。城市中房屋拆迁的申报管理由专门的房屋拆迁管理部门进行[1]，但是由于集体土地上房屋的拆迁工作，尤其是在县级行政机关，相比较城市缺乏专门的机构，因此较为可行的做法是由土地行政管理部门行使这一职能。因为不管怎样，由于集体土地上的房屋拆迁必然会涉及集体土地征用或者土地置换等前置程序，土地行政管理部门较为熟悉所受理申请的来龙去脉，并且对于申报资料的审查也较为便利。这也是对行政法中便利原则的体现。

（二）申请拆迁的必备资料

主要包括四个方面：

1、用地批准文件

集体土地上房屋的拆迁，其原因主要为国家对集体土地的征用或集体成员出于自行改善居住环境的需要。前者由于实际上土地性质已经发生变化，属于国有土地范畴，因此申请者需要提交的实际上为国有土地使用权证书及其批准文件。关于取得国有土地使用权证书及其批准文件，其程序可参照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序进行，并且应当按照土地使用权出让合同或国有土地划拨决定书的规定使用土地，不得擅自改变土地用途。若确实有变更土地用途需要的，应当报其批准部门按照相关程序进行。对于后者，由于当前集体土地使用权的相关立法规定依然空白，因此对于集体成员因改建房屋需要拆迁旧房的，往往由集体组织出具相关证明文件即可。当然这种做法有违法理，应当寄望于相关立法的完善。

2、规划批准文件

规划是房屋建设工程中的必经程序，不论是国有土地上的房屋拆迁还是集体土地上的房屋拆迁。房屋拆迁必须取得规划批准文件的目的在于确保土地利用规划需要，为土地管理部门在其所规划区域内行使权属管理职能提供必要的法律依据。与前项相同，集体房屋拆迁的规划批准文件也由于原因不同，可以分为两种处理程序。因土地征用而引起的房屋拆迁需要取得国有土地规划许可证，并以规划许可证来取得建设用地使用权批准文件。因此土地的规划批准文件和土地的使用权批准文件实际上是相辅相成的。因自行改建房屋引起的房屋拆迁，则同用地批准文件一下，由集体批准通过即可。

3、拆迁实施方案

拆迁实施方案应当包括拆迁计划和拆迁方案。其反映拆迁人打算如何对被拆迁人实施拆迁补偿安置以及计划在多长时间内完成拆迁。拆迁实施方案应包括确切的拆迁范围，拆迁范围内房屋的基本情况，拆迁的实施步骤，拆迁的各项补偿费及其计算方法，拆迁资金落实情况，安置用房和周转用房的准备情况，拟自行拆迁还是委托拆迁，拟委托拆迁及被委托拆除房屋的企业资资质条件，规划批准拟保留的绿地，建筑的保护措施以及拆迁的开始时间和结束时间等。[2]拆迁实施方案是拆迁工作的最重要的前置程序，是拆迁人开始着手拆迁工作的表现。拆迁实施方案的提交，实际上表明拆迁人已经为拆迁工作开始投入资金和人力，并取得相应的资质文件。

4、安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件

主要是由办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，证明拆迁补偿安置资金已经存入有关办理存款业务的金融机构，并且非经正当事由和正当程序，不得挪作他用。这是为后续的拆迁补偿安置工作提供资金的保障。要求提交拆迁补偿安置资金证明的材料，主要是要解决目前一些拆迁单位出具虚假证明、抽逃拆迁补偿安置资金，造成被拆迁人补偿不到位或安置用房不落实，长期在外过渡，影响社会稳定的问题。

这四个方面对拆迁工作的顺利展开分别具有重大的意义，相辅相成，缺一不可。用地批准文件是一切工作之本，规划批准文件是拆迁工作的基础，拆迁实施方案是具体措施，资金的证明文件是开展拆迁工作的物质保障。只有这四者齐备，拆迁程序方能顺利实施，因此受理机关只有确认审批这四种文件均准备齐全之后，方能发放《集体房屋拆迁许可证》。

（三）申领房屋拆迁许可证的审查时限

《城市房屋拆迁管理条例》对申领房屋拆迁许可证的审查时限的规定为30日。申领房屋拆迁许可证的审查时限应当参照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定设计。规定此审查时限的意义在于，若审查机关在30日内未予审查，或对符合条件的申请人不予颁发拆迁许可证的，申请人可以依据《行政复议法》和《行政诉讼法》提起行政复议或者行政诉讼。这是申请人的权利，也是对审查机关的权力限制，是行政法行政效率原则的体现。

（四）房屋拆迁许可证的内容

拆迁许可证是拆迁人取得拆迁许可的书面法律凭证，由于拆迁许可证的重要作用和意义，法律法规对它的基本内容有强制性规定，一般来说，房屋拆迁许可证必须包括以下内容：

1、被许可的对象。即拆迁人可以拆除范围内的哪些房屋及其附属物。被拆迁房屋都是严格确定的，拆迁人决不能拆除许可证范围外的其他房屋。

2、被许可的可以实施拆迁的人，即谁可以作为拆迁人进行拆迁。

3、被许可拆迁的范围即拆迁人可以拆除哪些范围内的房屋。

4、被许可拆迁的房屋及其附属物的面积和种类。

5、被许可的拆迁方式即统一拆迁、委托拆迁或者自行拆迁。

6、被许可实施拆迁工作的期限。拆迁必须在规定的期限内完成，逾期不能完成的要承担责任。

7、被许可拆迁的房屋及其附属物的性质，即被拆迁房屋是住宅用房还是非住宅用房等。

8、批准并颁发房屋拆迁许可证的房屋拆迁行政管理部门及发证日期。

房屋拆迁许可证具有一次性、局部性的特点，它只对特定的项目，在一定的时间和范围内有效。

三、房屋拆迁实施方案的有关制度

房屋拆迁实施方案的有关制度包括房屋拆迁实施方案涉及拆迁实施方案的批准机关，拆迁实施方案的拟订、批准和执行机关，房屋拆迁补偿安置实施方案的具体内容，公布拆迁实施方案的时限，有关机关和拆迁人的宣传、解释义务。

（一）拆迁实施方案的拟订、批准和执行者

拆迁实施方案是拆迁人申请领取拆迁许可证的重要文件。其拟订和批准，应当根据不同的动因，分别由不同的机关或组织进行。但其拟订的原则均为具体实施、执行者负责方案的拟订，然后报上级批准审核后由拟订方案者执行。因此，即使原因不同的拆迁，其基本步骤是相似的。

如前文所述，集体土地上的房屋拆迁一般出于两种原因，国家对集体土地的征用，或者集体、集体成员出于自身原因需要拆迁房屋，此外还包括国家对集体土地不转换所有权主体的占用。这里需要区分土地征用和土地占用两个不同的概念。土地的征用和占用是很容易被混淆的一对概念，多数人对“征用”和“占用”并不加以区分。这一对概念的内涵和范围有重合之处，但是仍应进行区分。征用和占用的主体都为国家，都是国家出于一定的需要而将属于集体所有的土地由国家占有使用。不同之处在于，征用是国家直接将土地的所有权进行转化，使集体所有的土地变成国家所有，这种转化是永久性的。而占用则往往是国家出于一定的需要，临时占用集体所有的土地。这种情况下，通常集体土地的所有权并不转化为国家所有权，并且国家对集体土地的占用也是临时性的，有一定期限。因此，在涉及拆迁实施方案的拟订时，必须区分国家对于土地是征用还是占用，并根据两种不同情形分别制定拆迁方案。同时，由于两种拆迁实施方案所牵涉到的国家权力的层次不同，方案的批准所要求的国家机关也不同。

因此，若是征地拆迁房屋的，拆迁实施方案由拆迁人根据本条例的规定和经批准的征地方案拟订，报县级以上人民政府批准后执行。而占地拆迁房屋的，拆迁实施方案由拆迁人拟订，经乡（民族乡）、镇人民政府审核并报县级以上人民政府土地行政管理部门备案后执行。而由新农村建设引起的，不与国家对土地的所有权发生关系的集体或集体成员自行对房屋实施的拆迁，拆迁实施方案也遵循与前者同样的程序，但因为涉及集体成员切身利益，在报乡（民族乡）、镇人民政府审核前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过。

（二）房屋拆迁补偿安置实施方案的具体内容

房屋拆迁补偿安置实施方案应当得到有关行政管理机关批准之后才能实施，并且要经过一定程序予以公布。由于房屋拆迁实施方案是作为申请房屋拆迁许可证的必备文件，在批准颁发房屋拆迁许可证的同时，等于其拆迁实施方案已得到了批准。这也是行政许可制度的一个体现。房屋拆迁补偿安置实施方案的具体内容包括：1、用地范围内房屋拆迁调查测算情况，；2、拆迁计划、拆迁期限；3、安置方式及过渡期限；4、安置所需房源及相关资料、证明；5、补偿安置资金证明以及使用计划；6、其他与房屋拆迁补偿安置有关的事项。以上事项，由下文进行具体分析，此处不再赘述。

（三）拆迁实施方案的公布以及公布的时限

公布拆迁实施方案的形式一般为公告。公布房屋拆迁实施方案应当还有其他方式，不过《城市房屋拆迁管理条例》仅规定公告一种类型，本条例对此没有明确规定，实践中可以结合具体情况灵活操作，但一般情况下，应当以拆迁实施方案公告为惯例。拆迁实施方案的公布由拆迁人在拆迁范围内公布，若以公告形式发布，则拆迁人应当在拆迁范围内及其周围比较醒目、易于为公众阅读的地点张贴。对于规模较大的拆迁工程，可以通过召开说明会、发放传单等多种方式进行。公布拆迁实施方案的原因在于使被拆迁人能及时了解自己参与拆迁的情况、进程，了解自己的权利和义务，从而能为拆迁工作的顺利进行打下基础。

拆迁实施方案的公布时间应当在拆迁许可证办理之后立刻进行。公布拆迁实施方案的时限，则参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，不少于10日。不少于10日是指公告的时间最少为10日，拆迁人可以自行决定公告期限，可以多于10日，但是不得少于10日。

（四）管理机关和拆迁人的宣传、解释义务

房屋拆迁涉及被拆迁人切身利益，并且公布时间较紧迫，只有得到被拆迁人的理解和配合，拆迁工作才能顺利进行，因此，宣传、解释工作是拆迁实施前的重要工作。宣传、解释工作的内容，一方面是让被拆迁人了解拆迁工作的意义，是出于大局的考虑；另一方面，应当从拆迁补偿安置入手，让被拆迁人充分了解补偿安置的标准和措施，并对拆迁工作中可能遇到的各种问题和拆迁补偿安置协议条款中不明部分进行解释，使得被拆迁人能充分接受。宣传、解释工作可以配合公告进行，但形式可以多种多样，如召开动员会、咨询会，在拆迁现场设立办公室等。[3]应当注意的是，宣传、解释的义务并不仅仅是拆迁人的义务，有关的行政管理部门负有同样的义务，只是具体需要负担的职责不同，其主要负担的是为被拆迁人对于拆迁人的具体宣传或拆迁公告中不甚明了的地方进行解释。