关于重构农村土地所有权制度的若干建议

关于重构农村土地所有权制度的若干建议

蓝 潮 永

摘  要  建议改农村土地集体所有制为农用地私人所有制和建设用地、未利用地行政村集体所有制；界定国家、集体与农户之间的产权，实现产权关系的明晰化；改革土地征用制度，建立征地人口安置新机制。

关键词  农村土地  所有权  重构

新中国建立以来，在建设社会主义的过程中，我国农村土地制度先后经历了三次重大变革。我国建国以来农村土地制度发展的历史证明，集体土地所有制是在农民私人土地所有制的基础上形成的。

经过改革开放以来20多年的努力，中国农村土地制度所形成的框架的基本内核是：土地集体所有农户使用的双层所有制结构。正是由于这种在产权形态上两级构造的存在，就为各级政府以“所有者”的名义侵犯农民的土地使用权及分享土地的收益权留下了制度空间。针对农民土地承包权的被侵犯，理论界起初认为是由于土地所有权主体的模糊及所有权与承包权的权利边界不清所致，于是提出通过“明确土地所有权，稳定承包权，放活使用权”的思路来深化包产到户所形成的土地双层所有制结构。但是，在有关土地所有的法律规范上，尽管在原来土地法的“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”中增加了“农民”二字，以及在集体层级中进一步确立了村民小组的法律地位，但它仍然沿袭了人民公社时期的“三级所有”形式，以及行政村集体经济组织作为土地的所有者在行使土地发包、管理、收取土地承包费、违规处罚等方面的权能。应该说，1998年对《土地管理法》的修订只是在宪法约束下，对农村土地所有权现实状况的认定，它并没有也不可能改变土地所有者多元且模糊的状况。在土地所有权无法在法律上作根本性突破的刚性约束下，政府只得通过给予土地承包经营权以更强的政策承诺来保护农民的土地权利，这就是：在《土地管理法》1998年的修订中对农民的“土地承包经营权”的内涵予以明确的法律定义；通过最权威的中央文件和最高层领导多次重申家庭经营制度长期不变；在法律上明确农民的土地承包期为30年；强制规定不准行政性土地调整，并限制土地的小调整等。

但事实上，只要继续保留土地所有制的两级构造，就很难使“农民拥有长期而有保障的土地使用权”的政策努力取得实效。这是因为：第一，只要政策上继续保留行政村作为土地所有者的实体而存在，它就要以所有权的身份向承包土地的农户收取“地租”，而使农民的土地收益多了一层合法的分享者；第二，这个所有者在身份上除了是土地所有者外，还同时兼具多项职能，受多个“上级”支配，因而也就难免为了完成这些上级的任务，以土地所有者的名义向农民收取各种费用，侵犯农民的土地收益权；第三，更具本质意义的是，正如1998年对《土地管理法》的修订在原来的集体所有中加上“农民”二字一样，现实中“农民集体所有”也同集体化时期的“集体所有”具有本质不同的意义，这就是：在集体经济组织作为土地所有权代表的前提下，每个集体中的合法成员经由包产到户改革而获得了对土地的成员权。因此，在这种新型的农民土地集体所有制下，关于土地分配、土地调整、以及成员土地权利的界定等牵涉到每个成员对土地的权利界定的安排方面，已不是集体经济组织单方面所能决定的，它必须要考虑每个集体成员的意愿，尤其是集体内部所有成员的利益平衡。既然承认农民集体所有制是以成员权为核心的集体所有制，就很难实现农民对所承包地块的30年不变。因为在一个集体内部，成员的权利不仅是对现有成员，也是对新出生和新入村的成员的，这样，只要一个家庭因新出生或婚姻而添丁加口，这个家庭就会向集体经济组织为他(或她)要求一份土地的成员权，随着新添人丁家庭的增多，对集体土地调整的压力就会增大，因而在一个村里面进行土地的调整也就在所难免的了，从而对中央政府“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的政策承诺产生现实的冲击。[i]

一、在法律上对农村土地所有制作根本性突破，实行农村土地按类分别所有，明确所有权主体，强化所有权职能

土地所有制是土地产权制度的基础和前提，它决定着土地产权关系及其结构。

针对上述农村集体土地所有权制度的立法缺陷，近年来，理论界对农村土地所有权制度的改革进行了探讨。在农村土地所有权的权属确定上有三种不同的思路：第一种思路是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化。第二种思路是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化。第三种思路是保留土地集体所有权，实行农村土地使用制度的改革。除此之外，也有人主张部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存（也有人主张实行集体所有和农民私人所有两者并存）。[ii]仁者见仁，智者见智，不乏真知灼见。

本文认为国有化的主张是不切实际的。第一，搞土地国有，忽视我国农村的生产力现状，是所有制关系上的拔高；第二，国家政权机构还缺乏对全国农村数亿亩土地的直接管理能力，如果实行国有化，土地管理的失控状况可能比现在还要糟；第三，国家无法提供资金购买土地，若无偿剥夺，势必打击农民积极性，不利于稳定。

强化土地集体所有制的主张用心良苦，其维护社会主义公有制的出发点应当肯定。本文作者曾经主张坚持和完善土地集体所有制，[iii]后来经过进一步研究发现，农村集体建设用地继续实行集体所有并加以完善，具有一定的可行性，但对于农用地若继续实行集体所有而不加以重大变革，则前述众多矛盾无法从根本上克服。根据农村土地使用与管理的历史、现状和未来发展，为农民提供更加充分的人权保障，本文认为，农村土地的所有权应区分农用地和建设用地两种情况，可将原农村集体土地所有制按土地利用类型改革为农户私人所有和行政村集体所有两个层次，分别交给农户和村民委员会行使所有权。通过强化土地产权，依靠土地产权的市场化流转加快实现土地集中和农业规模经营。

1、建设用地（含宅基地）和未利用地归行政村全体人民集体所有，由村民委员会代表所有者行使土地所有权

农民集体作为集体土地的所有者，如何行使所有权的问题颇值关注，因为它关系到集体土地所有权存在的意义。[iv]有人认为，一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式管理模式，在所有权形式问题上，它往往只是名义和抽象的意义，很难成为实践层面的市场主体。[v]这一看法不无道理。农民集体土地所有权的实质是一定范围内的农民集体全体成员直接享有的共同所有权，即农民集体可以农民大会和农民代表大会的形式来直接行使集体土地所有权。但是目前农民集体不宜以农民大会和农民代表大会形式直接来行使集体土地所有权。

那么，集体土地所有权的行使主体应当由谁来充当？关于集体土地所有权行使主体的观点主要有：（1）集体土地所有权的行使主体为乡（镇）人民政府、村民委员会和村民小组（或组农民大会）三类；（2）集体土地所有权的行使主体为乡（镇）农业集体经济组织、村农业集体经济组织（或村民委员会）和组农业集体经济组织；（3）集体土地所有权的行使主体为乡（镇）集体经济组织和村集体经济组织；（4）集体土地所有权的行使主体为乡（镇）人民政府和村民委员会；（5）集体土地所有权的行使主体为村农业集体经济组织或村民委员会；（6）集体土地所有权的行使主体为村民委员会；（7）农业集体经济组织不是集体土地所有权的行使主体，而是集体土地产权之使用主体。[vi]可见，集体土地所有权行使主体极为混乱、甚至错位。

《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”显然，这一条款对农村土地所有权代表的规定不够明确，因此，改革的重点是把集体土地所有权交给特定的所有权代表去执行。有学者指出，在确定集体土地所有权主体和发生纠纷时，应考虑集体经济组织成员对集体的权利义务、历史上对土地的支配状况和现实中对土地占有的状况，尤其要从有利于维护耕地及有效率地利用土地方面考虑来解决各种纠纷。[vii]本文赞成这种主张。

对于村与原生产队的权属之争，本文认为，根据实际情况，农村集体土地原则上应属于村农民集体所有，而不是队（村民小组）农民集体所有。从现状看，(1)农村基层党组织、村民自治组织都建在村，不在队；(2)农村集体经济组织的经济实体一般在村不在队；(3)双层经营的统一服务和管理协调职能在村不在队；(4)组织资源开发，进行农田基本建设、兴办集体企业一般是以村为单位的； (5)兴办文化教育等公益事业在村不在队，精神文明建设的落脚点也在村；(6)村具备法人条件而原生产队不具备。总之，农村政治、经济、文化的基础建设都在村一级。从历史看，村的行政区域较为稳定，规模也较适当，而生产队的划分变动很大，规模也过小。农民是聚村而居，村落既是一种居住方式、生活圈子，又是一个小社会，在漫长的历史变迁中，它始终保持结构上的稳定性，农民在感情上乐意接受村落组合模式。我们要建设具有中国特色的社会主义，在农村来说，“村”与“户”占有重要的历史地位，它们是互为依存的。农村双层经营经济体制，“户”是基层，上层主要是“村”。现在大多数原生产队已失去原有职能，这是一个不可否认的事实。

农村集体土地所有权的代表应当是村民委员会，而不是村集体经济组织。作为农村集体土地所有权的代表，必须具有稳定性、权威性和代表性。据此，任何农村集体经济组织都不能很好地履行所有者职权。理由有三点：(1)农业生产合作社或其他乡村集体经济组织都是企业法人，其存在与发展具有动态性，不能长期稳定地承担集体土地所有权代表。(2)作为经济组织，其合理的行为准则是追求本单位的经济利益最大化。而各类农村集体经济的范围不是固定的，可以只包括社区集体的一部分成员，也可以大大超越社区集体范围。因此，集体经济组织不能完全代表社区全体成员的整体和长远利益。（3）随着农村经济现代化，各类集体经济组织将会越来越多，如果每个企业都拥有自己占用的集体土地所有权，将会使集体土地不断被分割和瓜分，造成社区集体成员之间的不公平。这又反过来导致乡镇政府或村委会对集体经济组织进行行政干预，使其难以按照现代企业制度的要求经营管理。

因此，农村集体土地所有权的代表应当是村民委员会，而不是乡（镇）人民政府或者村民小组，也不是各级集体经济组织。

这一制度安排符合现行法律的原则规定，有利于在小城镇建设中贯彻“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针，节约和集约使用农村建设用地。同时，在体制上可以解决目前城乡土地制度的衔接问题，改变小城镇土地管理和土地市场混乱的状况。

2、农用地归农户所有，由农户行使土地所有权

现行的农用地所有权和使用权制度存在着一定程度的外部性问题和不能取得规模经济效益的问题。要进一步建立起能够克服外部性、促进农户进行土地投入的激励机制和能够降低交易费用、促进土地流转与集中、促进土地规模经营的土地市场，为农民提供更加充分的人权保障，就必须赋予农户更加完整、充分、坚实、稳定的土地权利。只有土地私有制才能最好地满足上述要求。在土地私有制下，产权明晰界定，有利于形成规范的土地使用权流转和集中机制，有利于农业生产经营方式从自给自足的小农经济向企业化、商品化、规模化的大农业转变。

从法律上允许保护土地及其它资源的真正私人所有，在农村建立私有产权制度是个基本方向，现存弊端的根本解决办法是把农用地所有权重新归农民个人所有，实现目前生产力条件下的所有权与经营权的统一。这种制度安排符合农村现实情况和历史因袭，容易被农民接受。

需要说明的是，实行私有采取的实施方式应当是无偿划分，而不能是将土地卖给农民，因为农村土地是在农业生产高级社建立时，农民是无偿入社的，现在又让农民购买，于理不通，况且绝大多数农民确实无力购买。当然，农地所有权具体如何划分，应根据当地自然、社会、经济状况和土地利用习惯而定。划分工作完成后，应保持农户土地所有权的连续性和稳定性，原则上不再重新划分。除依法征用或征购外，土地所有权不允许转让，以抑制土地兼并。未经有权机关批准，不得“农转非”（农用地转变为建设用地）。

    无论农户土地所有权还是行政村土地所有权，都具有独立完整的产权性质，可以在法律规定的范围内占用、使用、收益或处置。因国家建设需要或经营性需要占用农村非国有土地，都要依法办理相关审批手续。

二、界定国家、集体与农户之间的产权，实现产权关系的明晰化

1、城乡土地权属具体化，明确国家、集体和农户之间的土地所有权界线，将土地所有权具体落实到每块土地上

《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”基于本文上述主张，建议在适当时机将《宪法》第10条规定修正为：“中华人民共和国的土地，除由法律规定属于集体所有和农户所有的以外，属于国家所有。”这样立法，可以明确：中华人民共和国的土地，除了集体的和农户的，就是国家的。在此基础上将土地所有权具体落实到每块土地上，进一步界定哪些土地是集体的，哪些土地是农户的，哪块土地属于哪一个集体所有，哪块土地属于哪一个农户所有。

2、明确集体土地所有权的性质和主体，实现产权关系的明晰化

改革集体土地所有权首先要明确其性质，理顺集体与成员之间的权利义务关系，而这又是与明确集体所有权的主体相联系的。如前所述，本文主张建设用地和未利用地归行政村全体村民集体所有，由村民委员会代表所有者行使土地所有权。改革后的集体土地所有权实质上是行政村所有权。承认行政村对建设用地和未利用地享有所有权，并不是要否认村民的权益。相反，它正是要通过赋予村民社员权，使之平等地行使权利、分享收益，从而转变以往因集体土地所有权性质界定模糊而出现的“集体所有，人人所有，又人人没有”的局面。

三、改革土地征用制度，建立征地人口安置新机制

1、改革土地征用制度，尽快建立农村建设用地使用权出让制度

征地是农村集体土地所有权发生变化的重要方式，实践中工作难度很大。根据现行法律，农村集体土地所有权只能向国家所有权流转。在这种方式单一且不可逆的流转中，双方当事人的地位是不平等的。征地的强制性决定了农民集体经济组织在是否被征用的问题上一般只能服从，但在补偿安置的问题上则有一定的发言权。因此，对征地和补偿安置方案的认同在这里找到了发泄的场所，流转中的现实阻力由此而生。究其原因主要有：（1）以丧失土地所有权为代价而获得的补偿费用，与其它可预期的机会收益相比，显得太少；（2）劳动技能的差异使被征地农民在就业安置中，与城市劳动力相比，处于劣势地位；（3）被征地农民进入城市后，难以获得原城市居民所享有的社会保障，后顾之忧大；（4）政府为发展地方经济之需要，常常为了某一企业的用地需要实施征用，征用范围的扩大导致了征地社会动员频率的增多，减弱了社会动员资源的效率。[viii]因此，必须改革土地征用制度，尽快建立农村建设用地使用权出让制度。

（1）提高征地补偿安置费用标准

通过征地制度的改革，实现以农地基准地价为基础测算征地补偿，提高征地补偿安置费用标准，确保安置补助费不低于人口安置的实际社会成本。

（2）限制征用土地范围

按世界通行做法，征用范围是严格限定在“公共利益”的需要之上。这种“公共利益”需要是指国防、环境保护、公共活动场所等建设需要，而我国的“公共利益”则扩大到国家的一切经济活动。[ix]通过征地制度的改革，要将土地征用范围限定在“公共利益”的范畴之内，即对公益性用地实行征用。

（3）对经营性用地实行农村建设用地使用权出让制度

对经营性用地在办理“农转非”（农用地转变为建设用地）手续的前提下，由农用地所在的行政村征购该土地，使该土地的所有权从农户转移到行政村，再由行政村以土地所有权人的身份直接出让其基地使用权，通过土地评估，引入市场调节机制，实现按市价水平计算出让金。征购补偿费可以参照国家征用土地的安置补助费执行。

通过征地制度改革，以法律、法规等制度形式明确征用（征购）土地的安置补助费全部支付给土地所有权人，从制度上确保安置补助费使用的安全，从而根本解决人口安置的长远保障问题。

2、建立征地人口安置新机制

（1）积极探索和逐步建立以市场为导向的多种途径并存的社会化人口安置方式

以市场为导向的安置方式是社会主义经济体制和社会改革开放的需要，充分发挥社会各种劳动就业机构的积极作用，建立可操作、可量化的人口安置制度是现实的要求。逐步建立以一次性货币安置的自谋职业为主体、兼顾弱势人群，政府安排就业、集体组织就业、劳动培训引导就业为补充的安置途径，使失去土地的农民获得了基本生活保障。

（2）尽快把农村被征地农民纳入城镇居民的社会养老、失业保险、劳动就业、医疗保险的社会保障体系之中