试论集体土地房屋拆迁管理立法

试论集体土地房屋拆迁管理立法

蓝潮永  龚琳

内容提要  长期沿用城市房屋拆迁的规定,无法很好地解决农村集体所有土地上农民房屋拆迁中遇到的实际问题。为加强集体土地房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定《集体土地房屋拆迁管理条例》彰显必要。

关键词  集体土地房屋 拆迁 立法目的 基本原则

中图分类号：D922   文献标识码：A   文章编号：

城市规模的急剧扩张和小城镇化建设的加快，使得原本集中于城市中的房屋拆迁问题逐步向市郊、工业区周边、休闲、旅游、风景区及交通道路周边的农村拓展。相对于城市房屋拆迁，集体土地房屋拆迁方面缺少相关法律、法规的指导和有力保障。

一、对集体土地房屋拆迁管理进行立法的必要性和迫切性

新中国的土地所有权制度，在新中国成立之初是比较复杂的，总体上包括三类，其一是私有土地，其二是国有土地，其三是集体土地。经过社会主义改造之后，农村的私有土地基本上成为集体土地，而城市的私有土地直到1982年《中华人民共和国宪法》颁布施行后才被宣布为国有，因此1982年宪法颁布施行后我国的土地所有权的性质包括国有土地和集体土地两种。根据房屋所占用范围内的土地所有权人的不同，可以将我国的房屋分为两大类，即国有土地上的房屋和集体土地上的房屋（简称为集体土地房屋）。相应地，拆迁也有两种，即国有土地上的城市房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。查阅自《中华人民共和国土地改革法》及《城市郊区土地改革条例》以来的法律规定，我国对征用土地上的房屋及其附属物的处理制度，基本上是土地征用制度的附属制度，没有单独立法规范。直至拨乱反正后城市建设飞速发展，如果没有单独的拆迁法律规则就无法进行城市建设，这时才由城市地方人民政府或者人民代表大会通过了地方性的拆迁规章或者法规。各地拆迁规则的混乱在上世纪80年代末期已经严重影响到社会的稳定，鉴于此，国务院在1991年和2001年先后以国务院令的形式颁布施行了《城市房屋拆迁管理条例》，对城市规划区内国有土地上房屋的拆迁做出了具体规定（包括城市规划区外的国有土地上房屋的拆迁参照适用），有了较为完善的法律法规和系统的操作规程。但是，对于集体土地的房屋拆迁，我国目前尚无国家层面的法律法规和系统的理论，很多地方都是比照或者参照或者依照国务院的拆迁行政法规执行。[1]

众所周知,由于城市国有土地上的房屋和集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异,所以,《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性,导致在执行过程中,各级政府制定的补偿标准随意性很大,拆迁程序和补偿标准十分混乱。一些地方在拆迁实践中，对集体土地房屋的拆迁做出了与国有土地房屋拆迁完全不同的规定。在一些地区,政府为了引进投资,制定较低的补偿标准,以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境,使农民的利益得不到应有保护。诸如征用方克扣、压低征用补偿费用,损害农民利益,或者被征方漫天要价、谎报和扩大面积,非法获利,加重国家用地负担。这种随意性不但造成了补偿标准不统一,也造成了补偿行为的不合理性,因此也就不可避免地产生了许多纠纷,直接影响了拆迁的进程和效率。[2]

我国的国情是，城市土地的面积远远小于城郊和农村的集体土地。在这样一种形势下，随着我国城市化进程的加快，尤其是中心城市周边地区以及经济开发区的建设，被征用集体土地逐年递增，随之而来的势必是集体土地房屋拆迁纠纷的大量增加。集体土地房屋拆迁规定的滞后，是引起集体土地房屋拆迁纠纷的重要原因。因此，制定《集体土地房屋拆迁管理条例》彰显必要。

二、《集体土地房屋拆迁管理条例》的立法目的

房屋是人类赖以生存和发展的重要不动产，《土地管理法》和《物权法》都对土地征收必须支付被征收人相关补偿费进行了明确规定，这为集体土地上的房屋拆迁的前因提供了法律依据，但是土地征收是一个完整的法律关系，对于被征收土地上房屋的拆迁是另外一个法律关系；同时，有的集体土地并未被征收，而只是出于新农村建设的需要在重新规划时必须进行拆迁，这些问题已有的法律层面的规范性文件并未予以规范。对此各地的相关行政法规和政府规章对集体土地上的房屋拆迁有一些规定，可以作为制定《集体土地房屋拆迁管理条例》时有益的借鉴。另外城市房屋拆迁的相关立法也是制定《集体土地房屋拆迁管理条例》时的重要参考。

制定《集体土地房屋拆迁管理条例》的目的主要体现在以下方面：

（一）加强集体土地房屋拆迁管理

目前在集体土地上的房屋拆迁的主要原因是土地征用及新农村建设，这两者均涉及公权力对私权的限制和干预，故而比较立法相对完备的城市房屋拆迁，没有一部规范性文件来规范集体土地上的房屋拆迁活动，规制拆迁人的行为明显与法理不合。一般来说，拆迁活动是一种民事法律关系，拆迁人和被拆迁人基于拆迁协议开展拆迁活动，并对因此给被拆迁人造成的损失支付相应补偿费作为对价。但是拆迁工程本身常常出于行政机关的目的，拆迁活动的根源往往是行政机关主导下的土地征收或者是新农村建设。事实上拆迁人虽然是民事主体，但其身后总有行政机关的影子，因其总是受到行政机关的委托成为行政机关的代理人。同时，一旦在拆迁活动中产生纠纷，双方必须首先寻求行政机关的裁决。可以说，虽然是民事活动，但处处都有行政权力的身影。而众所周知，行政权力乃是公权力，公权力相对于私主体来说，总是天生的强势，极易损害私主体的利益。同时，成规模的拆迁活动涉及并非少数人而通常是较多人数的群体性利益，如果解决不好很容易引发社会不稳定，因此极有必要对拆迁活动中的各方面主体和法律关系进行规范，不仅控制、规范公权力使之对私主体的损害降到最小，还可以使拆迁活动能遵循一定的程序规律实施，以表明法律的可预测性、程序性的特征。《集体土地房屋拆迁管理条例》只针对集体的、较大规模的、由行政力量主导的房屋拆迁活动，村民出于改善居住环境的目的自行拆迁旧房并重新建造新房的行为不在本条例调整的范围之内。因为基于以上目的的拆迁活动乃是私主体意思自治的体现，不存在需要对公权的控制。

（二）维护拆迁当事人的合法权益

拆迁当事人，是拆迁活动的参与者，包括拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人。保护拆迁当事人的合法权益，是促进拆迁活动有序进行的需要。相对拆迁人而言，被拆迁人是拆迁关系当事人中比较弱势的一方。由于拆迁人身后通常都有强大的行政权主导，而信息不对称、组织松散的被拆迁人群体虽然人数众多却往往是权益很容易受损的一方。加上往往导致房屋拆迁的土地征收和新农村建设是出于行政命令，而行政命令又是单方、单向的，被拆迁人一般没有协商或者选择的余地，也即无力对抗拆迁活动的动因，只能在房屋拆迁时对拆迁协议本身与拆迁人进行协商。如果在这种时候，被拆迁人的合法权益仍得不到保护，就有可能使其对拆迁活动产生抵触情绪，不但为拆迁活动造成种种阻碍困难，甚至由于通常被拆迁人人数众多，有可能引发较为严重的社会问题最终影响社会稳定。

前面已经论述过，行政性规范存在的本身就是为了规范和控制公权的滥用，保护弱势群体的利益。但凡事不能一概而论，法律的存在价值是为了维护公平，而并非随意增加某一群体的负担，因此本条例并非单纯只维护被拆迁人的利益，对于拆迁人的合法权益同样要予以保护。如果因为拆迁人有较为强势的行政权为支持就放弃对拆迁人合法权益的保护，同样难以避免由于被拆迁人漫天要价或有意设置各种障碍导致拆迁人积极性受损，最终导致拆迁工作难以为继。

同样，虽然被拆迁房屋承租人虽然不是房屋的所有权人，但是却因为实际使用占有被拆迁房屋，房屋拆迁对这些人造成的实际影响甚至比房屋的所有人还要大，因此拆迁活动对于这些人其实拥有更加重要的意义。另外，这类人比起前两种拆迁关系当事人往往居于更弱势的地位，他们的权益得不到保护，同样可能造成搬迁难以进行，拆迁活动难以展开，也同样可能造成社会的不稳定。

（三）保障建设项目顺利进行

房屋拆迁是土地征收和新农村建设规划的结果，而集体土地上的房屋拆迁又是使土地征收和新农村建设的最终目的得以实现的前提条件。如果在房屋拆迁中出现了问题，就势必会影响最终目的实现。这反而会给国有资产造成更大的浪费，不符合人民的根本利益。因此，将保障建设项目顺利进行作为立法目的，是为了凸显这一最终目的。

三、《集体土地房屋拆迁管理条例》的调整范围

《集体土地房屋拆迁管理条例》的调整范围或说适用范围，主要包括以下两方面：

（一）因国家建设征收集体土地或者因农村建设占用集体土地实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的

1、从地域角度分析。首先《集体土地房屋拆迁管理条例》为行政法规，因此其调整对象为中华人民共和国领域内的房屋。其次，《集体土地房屋拆迁管理条例》仅针对集体土地上的房屋拆迁加以规范。

2、从事由角度分析。在集体土地上实施非个别的房屋拆迁行为，事由一般就是国家对集体土地实行征收或者因为农村建设需要对集体土地上的房屋实施重新规划，而《集体土地房屋拆迁管理条例》主要就是针对这两种情况所出现的房屋拆迁而进行规范。

3、从行为角度分析。拆迁房屋本身并无可争议之处，但为了拆迁而必须对房屋的权利人进行补偿、安置。补偿安置的过程中就很容易产生各种法律纠纷，因此对于集体房屋拆迁补偿安置的有关规定是《集体土地房屋拆迁管理条例》的主要内容。

4、从后果角度分析，因为以上原因所致的房屋拆迁必须予以补偿和安置。这是两种主要的支付给被拆迁人的对价，补偿一般为货币补偿方式，安置主要为产权调换。其中产权调换所涉及的过渡房、或被安置人的租房问题都需要法规加以明确，这也是本条例的调整范围之一。

（二）原建于集体土地上房屋被拆迁，以及原宅基地上依法翻建或改造的房屋被拆迁的

根据房地一体原则，不动产的产权是包括房屋的所有权和土地的使用权在内的一个完整不可分的权利。但是当土地上的房屋被拆迁后，这个完整的不动产产权就出现了瑕疵。又因为集体土地上的房屋所有人通常缺乏及时去房产管理部门进行权利登记的意识，因此，实践中很容易出现在原宅基地上翻建或者改造的房屋却并没有领取相关的产权证书的情形。如果严格比照城市房屋拆迁的有关规定，无疑会极大的损害房屋翻建、改造人的利益。另外，实践中也存在集体组织成员在征得集体组织同意之后随意选定一块空地建造房屋的情形，而房屋完工时也没有及时办理土地和房屋的产权登记手续。如果严格按照权属登记制度来办理，那么这类房主将得不到任何经济补偿，会极大损失其利益。在这种情况下，反而会给拆迁工作带来阻碍。所以将原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及原宅基地上依法翻建或改造的房屋被拆迁的情形也纳入《集体土地房屋拆迁管理条例》的调整范围，是适当且必要的。

四、集体土地房屋拆迁应当遵循的基本原则

集体所有土地的房屋拆迁应当符合“依法管理、合理补偿、妥善安置的原则，并符合土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划，有利于土地集约和节约利用，有利于生态环境改善和保护文物古迹”这四项原则。

（一）依法管理、合理补偿、妥善安置

这项原则其实也是这四项原则中的原则。有法可依是基础，而有了法之后就必须按照法的规定行事，因此依法管理是有法必依的基本体现。《集体土地房屋拆迁管理条例》的主体部分就是关于拆迁房屋的补偿安置问题的规定，所以将其作为整部条例乃至于原则中的原则原因在此。

（二）符合土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划

规划是土地管理的重要组成部分。不论是城市房屋的拆迁还是集体土地房屋的拆迁都必须符合规划的要求。根据2008年1月1日生效的《城乡规划法》，城市和农村土地上的房屋建设都必须遵循统一的规划，因此，不论其属于国有土地还是集体土地，不论其房屋的性质，在拆迁时都应当符合各级别规划的要求。所谓城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。按照该法的要求，在实施房屋拆迁时，房屋拆迁的监管部门首先要审查拆迁计划是否符合规划。从操作上讲，《集体土地房屋拆迁管理条例》将审查是否符合土地规划作为重要的必经前置程序，从程序角度确保了这一原则的实现。

（三）有利于土地集约和节约利用

集体土地上的房屋拆迁其最终目的是为了更好的利用集体土地。集体土地中的农用地、建设用地和未利用地都对我国经济建设国家安全有重大意义。农用地的土地面积是粮食安全的最终防线，集体土地上的未利用地对未系统建立土地储备制度的当前来说是一种变相的土地储备库的性质。而集体土地中的建设用地则是已经捉襟见肘的城市国有建设用地的替代。

然而现实中，集体土地却因为缺乏合理的规划、明晰的产权，使得大量的集体土地不能尽其所用，或者被擅自改变土地用途。如何维持农用地和建设用地之间的平衡，维持土地物尽其用与保持土地应有的储备量之间的平衡，这两个平衡都是实现土地集约利用的表现。各层次的土地规划归根结底也是为了实现这一根本目的。如果说符合土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划的原则是手段，那么有利于土地集约和节约利用的原则就是目的所在。

（四）有利于生态环境改善和保护文物古迹

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。近年来，虽然我国生态环境建设取得了一定成绩，但是我国的生态环境形势依然十分严峻，一方治理多方破坏，点上治理面上破坏，治理赶不上破坏的问题十分严重。与已经初步建立起相对完善的环境保护体系的城市相比，更为严峻的是农村的生态环境。而在拆迁实践中，拆迁人不重视生态环境，甚至于破坏生态环境的情形时有出现。比如在拆迁时毁坏土地、破坏山体结构、污染水源等，对生态环境的保护十分不利。参考环境保护法、城乡规划法等法律的规定，首先在拆迁项目的规划审查时就应该充分考虑对周围生态环境的影响，并提出相应环境评估报告，安排相应的建设内容。其次在实施拆迁活动过程中，应当随时注意对生态环境的影响，应当注意使周边的生态系统不受干扰和破坏。在工程验收时，要同时检查生态环境保护措施的落实情况。另外，有利于生态环境改善的原则内容不多并且没有详细的规范将其具体化，但是作为原则进行规定，更强调的是一种宣示性的意义。[3]

保护文物古迹这一原则在《城市房屋拆迁管理条例》和其他地方的立法中均有体现。在拆迁过程中必须保护文物古迹，就是要做到建设与保护并重。根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，文物古迹，是指革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等具有历史、艺术、科学价值的文物。保护文物古迹，是开展科学研究工作的需要。同时，保护文物古迹，对于继承我国优秀的历史文化遗产，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明，有着重要意义。实际上，《文物保护法》等法律法规已经就建设活动中文物古迹的保护作了相应的规定，但在拆迁实践中，一些地方和单位对于贯彻文物保护法规，做好文物保护的问题没有给予应有的重视，以至于一些地方在拆迁过程中出现了拆毁古建筑、毁坏古文化遗址、损坏文物保护区环境风貌等现象。此外相比城市房屋拆迁过程中遭遇的文物保护问题，集体房屋拆迁时，由于所拆迁的房屋以及房屋的周边、地底是否存在可能的古文化遗址、可能发掘的文物一般来讲缺乏明确的判断和管理，也不如城市房屋拆迁时有时可以采取的抢救性发掘等保护文物古迹的措施。同时，加强对集体成员或者说村民的保护文物古迹的意识也是一项重要的任务。总之，相比城市房屋拆迁中的保护文物古迹工作，集体土地上的房屋拆迁时对于文物古迹的保护的意义更为重大。

以上四个方面仅仅对集体土地房屋拆迁管理在宏观上进行了一定可行性的论证，并就其应有的立法目的的确立、调整范围和基本原则进行阐述。城市建设和农村建设的深入，特别是城乡规划法的实施不仅对城乡一体规划和未来的建设项目有重大影响，也将会对本来就存在诸多问题的集体土地房屋拆迁带来更多问题。因此加强对集体土地房屋拆迁管理以及进行相关的立法是亟待解决的问题。