试论律师参与信访接待

工作的意义与举措

               黑龙江柏树律师事务所  林柏树

 在依法治国的今天，各项工作均纳入了依法治理的轨道。信访工作也不例外。2001年３月２７日，黑龙江省委省政府专门下发了《关于依法治访的决定》，决定指出依法治访是依法治省的重要组成部分，是保护人民群众合法权益，理顺信访渠道的客观要求，是新形势下加强、改进信访工作的重要举措。2005年1月5日国务院第76次常务会议又通过了《信访条例》为依法治访确定了行为准则，因此，如何使依法治访工作进入快车道？已是摆在信访工作人员面前的新课题，笔者认为依法治访除信访工作人员自身学习法律政策外，建立一支强大的信访法律服务、法律保障队伍十分重要。而律师作为社会法律方面的专家学者，应当说责无旁代的被选进了角色。正因如此，2001年３月27日省政府信访办与省司法厅才联合下发了《关于律师参与接待来信来访群众工作的意见》，为充分发挥为律师在信访接待中的“双维作用”（维护社会稳定，维护上访人的权利）奠定了基础。

 笔者很荣幸被中共绥化市委市政府信访办聘为法律顾问，并自2001年开始尝试市信访办的律师接访工作。几年来，对律师接访感悟较深。下面笔者想就律师参访的意义及操作中的几点措施谈几点意见，供同行们参考。

 一、律师参与接访好处很多，意义深远。

首先，从宏观上看，律师参与接访。是将法律制度引入信访程序的一种大胆尝试，对于加大依法治访力度，无疑是一可赞之举。律师将掌握的法律、法规、法理容入信访接待的过程中，将会促进信访接待工作的法制化进程。

第二，从可操作性上看，律师参与接访，能够及时化解矛盾，促进信访人的问题尽快解决或息访。

由于信访人大多对于信访问题的相关政策了解不够，理解不深，研究的不透。同时再加上个别单位或部门对上访人的问题解答的不准确，工作中时常出现推诿、扯皮现象，致使上访人与基层单位矛盾激化。给信访接待工作造成阻力。一些不懂信访程序的上访人，甚至有时将信访工作人员也变成了对立面！信访工作中的正常接待解答也常常被诬蔑为“官官相护，天下乌鸭一边黑”。对此类上访人员如果由律师参与接访，情形就会有所改变！因为律师懂法身份，会使上访人有相对亲近感，有相对信任感。律师的依法咨询、引导解答，很可能让上访人解开疑团、心悦诚服。2001年8月20日，笔者就接待了二位这样的上访人，一对七十多岁的老哥俩。这两位老人因不服动迁补偿多次上访，信访办的同志多次解释，二位就是不信，还有点抵触情绪。无耐信访办的同志将二人领到了我们律师所。通过了解我知道，原来这两位老人在绥化北二路与北三路之间有一幢房子，是自接的小二楼，建房时城建规划部门只批准了他盖平房，房产下发的房照上也只有一楼面积，没有二楼。而在他家附近另外一家也有一座小二楼，同他家的情况基本相似。在两年前该地段动迁，动迁部门考虑他家二楼的实际情况，按100 元／平方米对二楼部分进行了作价补偿（这个价格是当时绥化市补偿长期无照房屋的统一规定），而附近的那个二楼却给了300元／平方米。出于攀比心理， 这老哥俩一找就是两年。两年间房子被法院强制拆除。自己也未找出个头绪来。听了他们的情况后，笔者首先给他讲了黑龙江省及绥化市关于城市房屋动迁补偿的有关规定！指出了有关部门对他的处理是合法正确的。同时开导他不要同附近的二楼攀比的理由！还向他们告知了不服动迁裁决应走的法定程序，以及如今已无法定程序可走的现实情况。他们听后又仔细查看各项法规条文，当即表示心服口服，之后再也没有来访。

 第三，从大局上看，律师参与接访，有利于减少缠访和越级上访，减轻信访部门的工作压力，维护社会稳定。

按《信访条例》第十四二款的规定：对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规的程序向有关机关提出。然而，由于上访人的素质、理解问题的能力千差万别，因而如何辨别信访受理范围，如何准确运用政策、准确运用法律解释来访案件。已成为广大信访工作人员的一大新难题。而律师的介入将会解决这一难题。通过律师对上访人的问题的剖析、解释及与将问题与相关法律、法规对号入座，使一些上访人（尤其是集体上访的首要人物）认清了上访问题解决的可能性和解决途径。从而降解社会不安定因素。一些无理缠访人也在有理有据的法律解释中表示心悦诚服，并自动放弃再访念头。例如:2002年由于绥化市北林区出租车司机对政府的收费项目存在异议，于是以高文军（外号高老五）为首的200多台出租车司机群体上访。200多台出租车已排成长阵继将驶进哈市，在这种即将发生冲击省政府，阻碍省城交通的情况下，信访办领导一面组织公安机关拦截，一面找到律师同有关领导一道作高文军等上访头目的工作，经过努力，北林区与出租车一方达成息访协议，才使这起濒临暴发的事件得以平息。

律师运用法律引导上访人按法律程序解决问题，就如同“搬道岔”一样，使一些习惯于越级上访人，找准真正解决问题的部门，即让上访人看到了解决问题的希望，又使上访人少走不该走的弯路。同时，更重要的是减轻了信访部门的工作压力。

第四，从发展上看，律师参与接访，有利于积累依法治访经验，增强广大人民群众对信访工作的理解，维护信访公正，促进信访工作向良性化流程发展。

律师在参访中，通过与广大上访人的接触交流，能最大限度的了解广大来访者的主要呼声要求，从而为信访工作人员运用法律解决同类问题积累了经验。也在一定程度上提高了信访接待工作质量。与此同时，由于律师咨询、答疑和为有关单位或上访人代理均是有政策和法律依据作后盾的，因而信访部门或有关政府部门采纳律师意见后，将会增强解决信访问题的公正、客观、准确性。再者由于律师经常起到的信访部门与上访人桥梁和纽带作用，也促进了上访人与信访接待部门之间的相互理解。进一步树立了信访人员在人们心目中的形象。

综上四点，笔者认为律师参与接访前景可观，意义深远。

二、律师参与接访的任务及实现举措。

按省信访办与省司法厅联合下发的《关于律师参与接待来信来访群众工作的意见》要求，律师接访的任务主要有五项：“（一）为上访群众解答法律咨询，（二）对需要通过诉讼、仲裁、行政复议解决的信访案件，引导上访群众运用相应的法律程序进行解决，（三）当事人有要求的，协助搞好依法代理工作，（四）根据党委、政府领导指示或信访部门的委托，参与个别重大疑难案件的法律论证，提出司法建议，（五）对上访人进行法律宣传教育，协助有关部门对无理上访老户做好息诉罢访工作。”针对以上五项任务，笔者认为律师参与接访应主要作好以下几方面工作：

第一，认真作好信访咨询工作。咨询是每位律师的基本功，更是考验律师掌握法律知识全面程度的试金石。律师参与信访接待的主要工作就是接待上访人的咨询。通过咨询使上访人明确以下问题：①上访的问题是否符合国家有关法律法规，是否符合国家政策；②上访的要求是否能得到法律或政策的保护！③上访的途径、应访部门以及与上访有关的法律实体规定和程序规定等等。律师在解答咨询时应作到：细听、慎审、细问、明答。细听就是认真听取来访人对问题前因后果叙述；慎审就是认真慎重的审查来访者带来的各种材料及材料之间的相互关系；细问就是有针对性的从问题中总结出关键点，逐一确认；明答是针对问题作出明确的答复。答复要么肯定上访问题符合法律和政策规定，应当解决；要么认定上访问题不符合法律或政策规定，归劝上访人息访；要么谈清上访问题具有某种情形时合法，不具有某种情形时不合法；同时针对合理、合法的上访，应告之其解决问题的方法、途径。对不合理、不合法的问题也应讲明依据、理由。从而让上访群众在接受咨询后获得真正的受益。笔者曾经接待市信访办转来的绥化宝山某村三组的一对上访夫妻，二人反映他们在第二轮土地承包前同村上签订了承包十九年的土地承包合同。二轮承包时合同继续履行，直到今年二月份合同到期，这时同村的四组村民提出：该夫妻二人包过的地连同其它部分地块应归他们所有！于是三、四组村民发生纠纷。在处理此事时，三组的一个单身“跑腿子”未经村民推选、委托，自作主张冲当三组代表角色，在村上同四组村民代表签订了割地合同。镇上和村委会依据此协议将地分给了四组村民，对此小俩口不服，多次上访。在细听了他们的情况后，笔者又对其争议的各个环节进行了询问，之后，对他们的问题作了如下解答：首先农村土地属于集体所有，确认归属必须由政府授权的土地管理部门认证；自作主张的村民签合同的行为属无代理权的无效行为；在村上享有土地支配权的前提下，夫妻二人仍享有对原承包土地的优先承包权。为此建议夫妻二人依法以村委会和新用地户为共同侵权被告，进行起诉。从而使这对夫妻的上访问题，通过诉讼的途径得以解决。

第二，有针对性的引导来访者通过准确的途径解决上访问题。由于大多数上访者缺乏上访程序意识。于是一出现问题，便到处上访，到处告状。一封上访材料可以改换几个甚至十几个投寄名头。什么人大、纪委、监察、检察院、信访、有关领导、相关部门，只要能想到的就来一封！从而造成了多层次多头绪上访。给信访接待工作造成了不应有的麻烦。针对这种情况，参访律师就应当在发现苗头的同时正确引导，准确指出来访问题是否应由信访解决。是否是应当按诉讼、仲裁或行政复议解决。其中对于符合《行政复议法》第６条的规定，并且没有超过法定申请复议期限的，应当告之来访者申请复议。对于法定必须仲裁的如劳动伤残、拖欠职工工资等劳动争议上访，应告之其进行劳动仲裁。对于应由行政监察机关处理的，应告之其直接向行政监察部门上访。同时还应告之来访者解决各种问题的诉讼时效，保护期限等。比如：经常遇到的民法通则135、136条规定诉讼的时效，向人民法院请求保护一般民事权利的诉讼时效期间为二年。从知道或应当知道权利被侵害时起计算。而对于身体受到伤害要求赔偿；出售质量不合格商品未声明的；延付或拒付租金的，以及寄存物被丢失或损毁的；这四种情形的诉讼时效为一年。申请行政复议的期限为60天，申请劳动仲裁的时效为60日等等。通过律师的引导，让来访者知道如何维护自身权益，如何珍惜权利的使用期限，以及丧失权利的法律后果。

  第三，认认真真的作好代理工作。代理工作是律师参与接待信访工作的结果延伸，更是律师本身业务和律师参访相结合的产物。律师在参与接待中如发现上访问题必须通过诉讼解决，就应建议上访人立即拿起法律的武器，维护自身的合法利益。律师在帮助当事人早日打赢官司的同时，也等于解决了信访问题。律师代理中应当本着有理、有据、有节的原则，尽心竭力的完成当事人委托事项，以维护当事人的合法权益。如今年三月，笔者代理的一起农村土地权属争议案，就是其中一例。绥化市新华乡兴发村与绥化市北林办的四平管理区相邻，二村因草甸子和耕地的权属问题，争议多年，虽经土地部门多次调解，一直也未解决.1999年争议的土地处准备兴建红星水库。由于土地被征用将会获得十分可观的补偿费用，于是两家争议再起，并且引起了集体上访事件。针对这种情况，笔者接受兴发村的委托受理了此案。通过审查有关材料，走访调查相关人员，笔者感到矛盾的焦点在于土地局的确权错误，于是，笔者代理兴发村将土地局推上了被告席，一审胜诉后，又经过二审终审，最终兴发村获得了本属自己的土地所有权。为此上访的村民也感到十分满意。

第四，耐心细致的作好疏导工作。当前一段时间信访问题较突出的表现在农村土地承包、下岗职工安置和社会保障、拖欠工资、房屋动迁、安置补偿、行政机关违法侵权等等。同时由以上原因引发的群体上访事件也频频发生。相当一部分上访人属无理缠访。针对这些问题，参访律师应以懂法的特殊身份正面疏导无理上访者，面对现实，正确理解有关规定、政策。对无理缠访、聚众闹事的首要分子，要在讲清其危害后果同时，建议其息诉罢访。对一些顽固不化的挑起事端的首要分子，应建议有关部门予以行政拘留处罚，直至追究刑事责任。

第五，作为政府及信访工作部门的法律参谋。律师的参与接访在给来访者带来益处的同时，对政府工作，尤其是信访工作也增添了新的生长点。律师的参谋作用将会促进政府及信访部门及早依法解决信访问题，尤其是重大、特大的集体上访问题。因此，这就要求参访律师向政府及信访部门出好点子，提供准确的法律服务。

三、律师参与接访应注意的几个问题。

第一，参与接访的律师应树立正确的参访目的。律师参访的目的是依法维护上访人与被访单位的合法权益，维护社会稳定的良好秩序。即前面提到的“双维护”。律师不应以扩大自己的知名度作为参与接访的前提。因而参与接访律师应有志愿者的心态和奉献者的精神。

第二，参与接访的律师应具有良好的政治文化素质和较高的职业道德修养。尤其是应具备较全面的法律知识功底。律师接访应具有高度的责任感、事业心，接访应以事实为依据，以法律为准绳，决不能利用法律某些方面不完善煽动来访者，挑起事端，给政府及有关部门施加压力。更不能在利益的驱动下，挑诉架讼，损害当事人的利益。

第三，参与接访律师应努力发挥好信访部门的法律参谋作用。在接访中发现问题，应当及时与信访部门联系通报，律师参访的处理答复结果要及时反馈给信访部门。对可能出现的不良上访苗头，要及时与政府相关部门通告。同时有针对性的，向有关部门提出解决问题的法律依据、意见。

总之，律师参与信访接待工作，还处于刚刚起步阶段，很多作法还很不成熟。俗话说：“天理昭日月，公道得民心”，相信在广大律师的努力下，律师参访工作一定取得更加丰硕的成果。依法治国、和谐社会的局面一定能在广大律师的参与下早日实现。