委托评估机构程序不对, 房屋征收补偿决定应否撤销

【背景】

评估机构的选取程序违反征收条例及征收评估办法的规定,以此评估机构所作的评估报告为依据所做的房屋征收补偿决定是否合法有效?

征收人在对房屋征收补偿纠纷作出征收补偿决定时,违反法规的规定,以单方委托的评估公司的评估报告为依据,被征收人提出异议的应认定房屋征收补偿决定的做出属于主要证据不足。

【案例参考】

在《宋某诉某市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案》中,案件介绍:“拆迁人某公司的某百货商场建设项目于2002年4月9日经某计发(2002)72号文批准立项,2002年9月28日取得编号为2002107的建设用地规划许证,2002年10月25日取得某国用(2002)第126号国有土地批准书。2003年3月24日某公司取得拆许字(200)第00号房屋拆迁许可证,获得拆迁资格。2003年3月24日某市建设局发布拆迁公告,载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋某的房屋建筑面积为637.07平方米,某地5号,在拆迁范围内。某市某房地产评估咨询有限公司依某公司申请,对原告宋某的房屋进行估价,宋某对被拆房屋补偿价有异议,且要求产权调换,双方未能达成协议。2003年5月28日,拆迁人某公司申请某市建设局对该纠纷进行裁决。2003年6月5日某市建设局即依据某市某房地产评估咨询有限公司的评估价格对某公司与宋某间的纠纷作出裁决,内容概括如下:(1)限被拆迁人宋某在裁决书生效之日起15日内拆迁完毕。(2)房屋安置补偿费为685,651.88元,其中包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费。(3)某公司在某百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋(面积与被拆房屋面积相当),拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准,如有差异,互找差价。(4)某公司提供过渡房一套给被拆迁人。原告宋某对该裁决不服,提起行政诉讼,请求撤销该裁决。”

某省某市某城区人民法院一审认为:“国务院《城市房屋拆迁管理条例)第16条规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。据此,某市建设局作为本市房屋拆迁主管部门,在原告与第三人就拆迁补偿未达成协议时,经拆迁人即本案第三人申请,依法对双方间的纠纷进行裁决。尽管国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对拆迁裁决程序没有明确规定,但从保障当事人的合法权益及行政执法的正当程序原则出发，房屋拆迁主管部门在裁决时，应围绕拆迁行为的合法性与拆迁补偿安置情况进行全面审查，在裁决前应赋予双方当事人申辩、陈述的权利，并应听取其意见。本案中的被告在截决原告与第三人间的纠纷时,依拆迁人的申请及拆迁人单方委托评估的结果,未履行任何程序,即以该评估结果作出载决,剥夺了原告的陈述、申辩权,被告辩称被拆迁人以公告形式对评估机构进行公示应视为对拆迁人的要约,被拆迁人对此未提出反对,即视为承诺,该辩称不符合法律关于要约和承诺的定义及适用范围,原告在法定期限内以诉讼形式主张此项权利,应受到法律保护,故该裁决程序造法。另该裁决虽然确定了产权调换的拆迁补偿方式,但该戴决未对所调换房屋的明确位置、楼层、房屋价格等内容作明确表述,致使该裁决无法执行。综上,该份裁决程序违法、裁决内容不具有执行力,救该裁决应予撤销,责令被告重新作出裁决。鉴于原告房屋现已被拆迁的事实,对裁决内容中的第1项予以维持,对其余各项予以撤销。”

某市中级人民法院二审认为:“本案争议的焦点是:某市建设局的裁决所依据的评估报告是否合法有效。某公司的某百货商场建设项目经行政主管部门依照法定程序审批,并取得了对被告宋某在幸福中路房产的折迁许可,某公司在与被拆迁方无法达成拆迁协议的情况下,依法申请某市建设局对需拆迁房屋强制拆迁,并无不当,某市建设局根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,在本案的行政裁决第(一)项中决定限期对宋某的房产予以拆迁,符合有关行政法规的规定,依法应予维持。但某市建设局在裁决被拆迁房屋补偿款时,仅以某公司单方委托的某公司的评估结论为依据，违反了《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。本案被拆迁房屋的评估,系某公司单方面委托某公司所为,未经被拆迁人宋某的同意。在某公司与宋某无法对房屋拆迁事宜达成一致意见时,某市建设局在行政裁决中以拆迁单位单方面委托的评估公司的评估报告为依据,而不是依照规定在符合条件的评估机构中抽签确定评估单位,对某公司与宋某的房屋拆迁纠纷作出裁决不当,应认定为裁决的主要证据不足,程序违法。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干间题的规定》第62条第2项规定,对被告在行政程序中采纳的鉴定结论,原告或者第三人提出证据证明鉴定程序严重违法的,人民法院不予采纳。由于某市建设局没有提供证据证实采纳该评估结论的操作程序合法,故应依法对某市建设局裁决中的第2项予以撤销。基于宋某对某市建设局按照有关规定认定的拆迁搬家、安置补偿标准没有异议,应予以确认。由于某市建设局裁决中的第3项的内容不具有实际可操作性,故一审判决予以撤销并无不当。基于宋某的房屋拆迁时已对外出租,在安排宋某房屋拆迁后的过渡用房时,应尊重宋某及承租人的选择权。某市建设局在截决中虽然对宋某房屋拆迁后安排了过渡用房,但由于宋某实际上并未使用,故一审判决对此内容予以撒销,亦无不当。综上某市中级人民法院依照《行政诉讼法》第61条第1项之规定,于2003年12月9日判决:驳回上诉,维持原判。

近年来,随着我国城市化进程的不断加快,因城市房屋拆迁征收引发的行政纠纷成为社会关注的热点和行政审判工作的难点。其中,被拆迁征收房屋的价值补偿或者补偿价格又是拆迁双方争议的焦点。因此,评估机构对被拆迁房屋价格的评估报告就成为行政裁决和行政审判的关键性证据。本案两级法院首次针对评估机构选择的规定直接审查房屋评估报告的合法性。此案对于澄清行政审判中一些模糊认识、统一司法尺度具有积极作用,有力的推动了拆迁裁决行为、征收补偿决定的规范和对被拆迁人、被征收人的合法权益有效维护。在此基础上形成的案例被《最高人民法院公报》采用,在全国范围内产生了较大影响及示范意义。

【律师说法】

针对评估机构的选取,2001年版的《城市房屋拆迁管理条例》对评估机构选取方式没有作出明确规定,但2003年1月1日实施的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第19条对评估机构的选取作出“先由拆迁人和被拆迁人共同选定,不能达成一致的,由房屋拆迁管理部门抽签确定”的规定。本案的判决正是基于以上规定做出的。在本案起诉后,2004年1月1日实施的《城市房屋拆迁估价指导意见》第6条第3款规定了拆迁估价机构采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。

在房屋征收过程中,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第20条第1款和《国有土地上房屋征收评估办法》第4条第1款均作出了较以前拆迁更明确、更公开透明的规定。