对《上海市老年人权益保障条例》的修改建议

    关于《上海老年人权益保障条例》提出以下几点修改建议。

一、《条例》第十三条规定“赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务的，居民委员会、村民委员会、老年人组织或者赡养人所在单位应当督促其履行。”但是经督促仍不履行的该如何处理，《条例》未作进一步规定。在实际生活中，子女互相推诿，拒不赡养老人，甚至将老人遗弃在医院不管不顾的事件屡见不鲜。法律救济的手段是民事诉讼或以遗弃罪提起刑事诉讼，但《民事诉讼法》规定起诉的条件之一为“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，即除了老人本人或老人的赡养人、扶养人等之外，居委会、村委会、老年人组织等均不能代为起诉。但要那些失能失智的老人自己独立起诉是不可能的，这就使得一些拒不履行赡养义务的案件始终无解。为此建议《条例》增加一句“赡养人、扶养人经督促仍不履行赡养、扶养义务，情节严重的，居民委员会、村民委员会、老年人组织或者赡养人所在单位应当通过法律规定的机关追究其刑事责任。”以增强《条例》对侵害老年人权益行为的威慑作用。

二、第十五条规定“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。”这条规定在《老年人权益保障法》颁布后曾引起社会广泛争议，争议之一是何为“经常”，是一周一次还是一月一次？作为一条强制性、义务性的法律规范，采用了一个不确定性的词语，是有欠周全的。争议之二是何为“问候”？快递一箱牛奶是问候，发条短信是问候，甚至带个口信也算问候。作为一条强制性的法律规范，违反规范就应当受到法律处罚，但如何确定问候过还是没问候过呢？实在很难。为此建议将该条款改为“与老年人分开居住的家庭成员，应当定期看望、问候老年人”比较妥当。

三、第十七条规定“子女或者其他亲属不得以窃取、骗取、强行索取等方式侵犯老年人的财产权益。”现在社会上老人的财产被子女或其他亲属窃取、骗取的情况时常发生，而根据最高法、最高检《关于办理盗窃案件具体应用法律的若干问题的解释》，“盗窃自己家里的财物或者近亲属的财物，一般可不按犯罪处理”，子女盗窃老人财物，哪怕数额巨大一般都不会受到刑法追究，所以“不得窃取、骗取老年人财产”就只是一句口号，而不是强制性的法律规定。我们认为老年人尤其是失智失能的老人，是极弱势的群体，盗窃他们的财物与一般“盗窃自己家里的财物或者近亲属的财物”具有很大的区别，特别是那些情节严重，甚至致使老人生活窘迫，老无所依的，应该依法追究刑事责任。为此建议《条例》增加违反第十七条规定的法律责任的内容，规定对多次盗窃老人财物，或者盗窃数额巨大，或者造成老人生活困难的，可以按犯罪处理，依法追究刑事责任。

四、第十九条规定“有关部门在办理与老年人住房有关的转移、过户、置换、与老年人承租的公有房屋有关的变更、分列租赁户名、差价交换和户口迁移等手续时，应当当面征得老年人同意，并查验老年人签名的书面材料。”“子女或者其他亲属出资购买老年人拥有产权的住房或者承租的公有住房，老年人没有其他住房的，应当与老年人签订书面协议，保证老年人继续居住的权利。”建议在该条款后增加一句“有关部门在办理老年人房屋产权或承租权变更等手续时，应当 查验有关书面协议。”以进一步确定有关部门维护老年人权益的义务。

五、第四十二条规定“鼓励保险企业开发符合老年人特点的意外、护理保险等产品。” 据了解，当前阻碍助老服务业发展的一个主要因素是行业风险太大，助老服务对象都是高龄、失能或失智老人，老人发生摔倒甚至晕倒事故的几率较大，而大部分服务时间都是服务员与老人一对一，一旦发生事故，即便服务员无过错，其赔偿责任仍无法避免。专业助老服务机构亟需投保意外责任险，其迫切性不亚于车主买车险，但目前由于商业方面的原因，还没有一家保险公司开发此险种。为此建议《条例》通过力度更强的法律规范，促进老年人专项保险产品的开发，参照《农业保险条例》，规定“老年人专项保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。政府有关部门应按照各自的职责，负责老年人专项保险推进、管理的相关工作。”

六、第四十六条规定了政务服务对老年人的优待，其中对公安部门为老年人办理公民身份证、有关部门为老年人领取养老金等作出了具体优待规定。我们认为该条款的规定宜概括不宜具体，政务服务的范围很广、内容很多，《条例》只对公安、社保部门作出具体规定，从法理上可以认为公安、社保部门有对老人优待的义务，其他部门则没有明文规定的类似义务。所以建议《条例》要么对所有政务部门的服务要求逐一列举，以致穷尽，要么只进行概括的规定，以免产生误读。

     七、《条例》有大量任意性规范，分别采用“鼓励”、“支持”、“引导”、“提倡”等词语表述。根据《现代汉语大词典》解释，“鼓励、支持、引导”等词的含义相近，“支持”只单纯表明政府赞同的态度，“提倡”、“引导”有政府加以带领、启发的导向性含义，比“支持”进了一步，而“鼓励”则表示政府对此进行激励、勉励。《条例》第五十三条规定“鼓励社区综合为老服务机构、社区托养机构投保责任保险，投保责任保险的，可以获得相应的政府补贴。”第五十四条规定“鼓励对养老机构的工作人员和社区养老护理人员开展职业资格和岗位培训。参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员，享受相应的补贴。” 鼓励大多与表彰、奖励相联系，这也是约定俗成的思维定势。 为此，建议对《条例》中“鼓励”、“支持”、“引导”、“提倡”等词语的应用加以梳理，使其达到含义最准确、最适用。一般规定拟采用“支持”、“提倡”等词语，有具体奖励措施的则可以适用“鼓励”。比如《条例》第三十二条规定“鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住”，但共同生活或者就近居住往往会发生额外的生活成本，如换房、交通费增加等，政府用什么措施鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住？如果未制定特别的补贴或优惠政策，“鼓励”一词就显得有些苍白，共同生活或就近居住也只是一个美好的愿景，因此，该规定用“提倡”可能更妥贴、更达意。