PPP项目正在全国范围内如火如荼地开展，可以说正成为拉动中国新一轮经济增长的新引擎，但是公众甚至是不少大型企业管理层对PPP的认识尚处于一知半解状态，影响其参与项目的积极性。本律师也曾有幸参与某地方国企PPP项目的前期合作谈判事宜，就项目可行性及风险控制曾与运作设计ppp模式的专业机构进行过深入探讨与沟通，为此结合自身实践经历及相关法律理论，试着对PPP进行全面解读和总结，以揭开它的神秘面纱。

1、什么是PPP？

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”。 是指为了建设基础设施项目或提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式（通常是招投标程序），与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，实现社会公共利益与私人资本利益的双赢。

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

2、PPP常见的运作模式有哪些？

 其实BT、BOT、TOT等都属于广义的PPP范畴，BT模式因为未涉及项目运营过程，不符合“全生命周期”、“短期负债变长期负债”等核心理念不为政府鼓励提倡。BOT（建设—运营—移交）其实就是由BT转变而来，增加了实际运营过程的内容，主要针对的是新建项目。而TOT（移交—运营—移交）主要针对的是存量项目，比如说政府继续运营财政入不敷出或亏本运营的，通过收取一定费用移交给社会资本投入运营。

狭义PPP与BOT原理相似，是指政府与社会资本按照现代企业制度组成特殊目的项目公司（SPV），由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的公共服务开发运营模式。

3、PPP模式对政府方与社会资本方的主体资格有何要求？

政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。此时政府作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人)，主要包括政府部门及政府平台公司；社会资本方是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（即非本级地方政府所属融资平台公司或非本市控股国有企业即可认定为社会资本）。

政府方通过一般通过招投标等形式选择确定社会资本方，之前通行二次招标，即选定社会资本方后为进行项目施工又一次进行招标，自从《招投标法实施条例》实施后，规定已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不用招标，事实上很多社会资本方进入PPP项目更多的不仅限于运营收入，而是着眼于工程量巨大的项目施工，因此可以利用自身资质及建设经验承接该项目施工，获得较大收益。

4、确定PPP项目合作期限时考虑的因素有哪些?

项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时,需要综合考虑以下因素:

(1)政府所需要的公共产品或服务的供给期间;(2)项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点;(3)项目资产的技术生命周期;(4)项目的投资回收期;(5)项目设计和建设期间的长短;(6)财政承受能力;(7)现行法律法规关于项目合作期限的规定。

比如，根据财政部于2015年6月25日印发的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)的规定："确保上报备选示范项目具备相应基本条件。项目要纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的，要同时满足相关规定。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。"鉴于这些项目的示范性，建议不低于10年的合作期。

5、PPP项目投资建设的资金来源？

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。项目公司（SPV）注册资本金不得低于项目总投资额的20%，且政府方不得取得控股地位（控股比例不超过50%）。现实中项目公司为了实现融资，通常采用银团贷款，融资租赁，资产证券化，基金等进行一系列结构化安排。

6、PPP项目社会资本方如何盈利？

PPP项目根据收入来源的不同可以分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。为了吸引社会资本方加入，政府不能明确具体的投资回报，而是要适当控制风险，既要减少投资者暴利现象，也要防止其亏本发生，保障其合理的投资收益。

准经营性项目中，使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给予补贴，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。

非经营性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

7、PPP项目合同生效需满足的先决性条件有哪些?

PPP项目实施需要满足可行性研究、立项财政承受能力论证、项目审批、管理架构搭建财务测算等前期准备工作，而决定项目能够顺利实施主要取决于：

（1） 完成融资交割——通常由项目公司负责满足。

（2） 获得项目相关审批——由项目公司或政府方负责满足。

（3） 保险已经生效——由项目公司负责满足。

（4） 项目实施相关的其他主要合同已经签订——由项目公司负责满足。

（5） 项目公司提交建设期履约保函等担保。

8、目前制约PPP模式实施的因素有哪些？

实施方案中的重点与难点在于，风险与收益的分配、运作模式与交易结构、采购实施三个部分。其中风险与收益共同影响了项目的评价论证环节，以判断项目采取PPP模式是否可行，而这些是需要专门机构及专业人员如律师、会计师等从法律框架及财务成本核算等方面予以论证。另外很多资本雄厚的社会资本对于ppp尚处于观望状态，地方政府的政策朝令夕改也是重要原因，这会让投资者承受巨大的经济风险。