现行征地制度为什么不合理

　　按照保守的数字(官方统计)，仅1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩。改革开放以来，实际的耕地征用应该大大超过这个数字。如果每亩地的最终使用价格为10万，总地价当在3万亿以上。事实上，在几年前，我国有的中西部地区的每亩耕地在转为非农用地时，最终使用价格也已经到了10万元以上，更不用说东部发达地区高得令人咋舌的价格了。这部分收入，农民得到了多少?

　　《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。从一些典型调查看，发达地区农民得到的收入，每亩在1万元以内;中西部地区农民得到的更少。按照这个比较，说近十多年通过征地环节，使农民的收入流失3万亿以上，农民留在手上的只是一个零头，并不夸张。

　　现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移，地价作为年收益的6至10倍是合理的。但是，如果耕地转为非农用地，农民的土地被占用以后成为无地农民，那么，这个价格就不公道了。主要理由是两个：

　　第一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失。农民丧失土地以后，不得不进入城市，生活的风险大大增加，消费成本(劳动力再生产成本)显著提高，土地的社会保障作用不再存在，成为下不如农民，上更不如城市居民的赤贫阶层。因此，不能按照农业耕地的“影子价格”来给农民补偿损失。

　　第二，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中农民应该得到合理的部分。

　　此外，土地征用的程序也不合理。我们目前的做法是，土地征用是政府行为。土地一经征用，即变为国家的土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者。农民与土地的最终使用者之间没有直接的交易。这种做法使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，便一开始就剥夺了农民的交易权，使交易有了不公正的性质。合理的做法，应该是让农民与土地的最终使用者直接进行交易，政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改，农民的合法权益是无法得到保障的。

　　苏格兰的土地改革经验与启示

　　市场经济国家在农民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我们借鉴。这里介绍笔者研究过的苏格兰的具体做法。

　　(一)关于强制购买

　　为了公益事业，政府难免要征用土地;如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

　　从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局要起草发布强制购买通知，通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见;如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。

　　要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼。

　　(二)关于土地购买价格

　　尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者(或求得补偿者)得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。

　　为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

　　价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

　　(1)市场价值规则

　　运用这个规则具体考虑这样几个原则：1)对强制征用不进行额外补贴。2)在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。3)不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。4)如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。5)在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。6)考虑打搅补偿。

　　(2)合法的计划

　　假设土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商而获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。

　　(3)增值或贬值的后果

　　正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。举一个例子，在北京CBD周边有一块农业土地，政府在CBD计划之下需要征用这块土地。如果没有这个计划，这块土地按照市场价格可以出售到100万，有了这个计划以后可以卖到600万，那么，政府只按照100万的价格购买这块土地。请注意，这100万元的价格仍可能大大高于农用土地的价格，只是小于政府计划影响之下的新价格。

　　(4)外部有害影响

　　一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决;如果理由可靠，补偿就应该确认。