交通事故责任认定行为可诉性问题探讨

济仁律师事务所  陈仕菊

内容提要：交通事故责任认定行为应否纳入行政诉讼受案范围，在行政诉讼理论与实务上一直存在不同的认识。笔者认为，公安交通机关对交通事故责任的认定行为在以对事实进行客观反映为名的前提下，实际上也在对事故当事人的权益内容进行调整，是具有涉权性的行政确认行为。从保护公民、法人、其他组织合法权益的立法宗旨与基本观念出发，也应将交通事故责任认定行为纳入行政诉讼受案范围。

问题的提出：

案例1：1999年11月9日下午16时许，原告马某沿青岛市标山路自北向南横过马路上台阶时，被司机王某驾驶的鲁B43335号轿车右前方撞至台阶上。事后，青岛市公安局交通警察支队市北大队于1999年11月22日作出《道路交通事故认定书》认定：司机王某驾车措施不当，违反《道路交通管理条例》，应负事故负主要责任；马某横过马路观察不周，未注意避让车辆，应负事故次要责任。原告不服向青岛市公安局交通警察支队申请重新认定。青岛市公安局交通警察支队于2000年3月10日作出《道路交通事故责任重新认定书》，决定予以维持。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销青岛市公安局交通警察支队市北大队作出《道路交通事故责任认定书》。

裁判结果：该案审理过程中，原告以与肇事单位已协商解决为由向法院提出撤诉申请，法院于2000年5月12日依法裁定准许原告马某撤回起诉。

评析：案件在受理过程中，对于本案是否属于法院受理行政诉讼的受案范围产生了很大争议。一种意见认为，道路交通事故责任认定行为属行政确认行为，根据最高法院2000年3月发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，应属法院受理行政诉讼的受案范围。二种意见认为，最高法院就道路交通事故责任认定行为的可诉性问题作出过司法解释。1992年12月1日法发[1992]39号《最高法院、公安部关于处理交通事故责任问题的通知》第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理……。”据此，道路交通事故责任认定行为不属于法院受理行政诉讼案件范围。

案例2：2004年9月21日晚，李某驾车由江西省丰城市返回南昌市，行至105国道1770KM+300M处，与张某驾驶的摩托车会车时发生事故，造成搭乘张某车的李某左腿受重伤。10月8日，丰城市公安局交警大队认定李某负事故全部责任，并出具了（2004）第0196号交通事故认定书。李某不服，提起行政诉讼，要求撤销被告丰城市公安局交警大队的交通事故认定书。

被告丰城市公安局交警大队认为，交通事故认定不是具体行政行为，不属于法院受案范围，故未在法定期限内举证，并要求法院驳回原告诉讼请求。

裁判结果：法院认为，交通事故认定对当事人的人身自由、财产及其他合法权益都可能产生重大影响，因而是具有行政法效力的可诉的行政行为。被告未能在法院举证期限内提交合法有效的证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据。故判决撤销被告丰城市公安局交警大队的（2004）第0196号交通事故认定书。

本案值得讨论的问题是，在道路交通安全法（以下简称“新交法”）于2004年5日1实施以后，对公安机关作出的交通事故认定书是否仍然可以提起行政诉讼。

“新交法”实施以前对公安机关认定事故责任的行为是否可诉经历了“可诉——不可诉——可诉”三个阶段：

1、从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》之前（法发[1992]39号，以下简称“通知”）为可诉阶段；

2、从“通知”下发到2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称“解释”）实施之前为不可诉阶段。“通知”第四条明确规定：“当事人不仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”

3、从“解释”下发到2004年5月1日“新交法”实施之前为可诉阶段。“解释”第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”许多法院据此规定又开始受理此类案件，最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院报》上刊登了“李治芳不服交通事故责任重新认定决定书”和“罗伦富不服交通事故责任认定案”。

至此，公安机关交通事故责任认定是否可诉的问题已经解决了。然而，“新交法”实施以后，该行为是束可诉这个本已解决的问题又刹时变得模糊起来。有的省级法院干脆发文规定：在最高人民法院对此问题作出明确规定之前此类案件不予受理，已经受理的裁定驳回。“新交法”实施以后，该行为是否仍然可以提起行政诉讼呢，这要看“新交法”的规定与以前的规范相比有哪些变化，这些变化是否使该行为丧失了具体行政行为的属性。

“新交法”相较旧法面言变化有二：一是称谓由原来的：“交通事故责任认定书”改为“交通事故认定书”；二是明确规定公安机关作为的交通事故认定书作为处理交通事故的证据。

首先，称谓的变化不能成为该行为不可诉的理由的，这一点是无需论证的；其次，“证据说”也不能成为该行为不可诉的理由，因为在“新交法”实施以前，交通事故责任认定书在诉讼中就已经是证据，只不过没有用法律语言呼之而已。在“新交法”实施以前是证据，可以提起行政诉讼，而“新交法”实施以后仍然是证据为什么就不可诉了呢？

在“罗伦富不服交通事故责任认定案”的判决中论及公安机关交通事故责任行为的可诉性时有一段精彩的论述：“对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题。因为它涉及当事人的权利和义务。行政诉讼法第二条规定：‘公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。’上诉人罗伦富认为被上诉人交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院受案的范围。”这段精彩的论述仍然适用依据“新交法”作出的交通事故认定书。

公安机关的交通事故认定行为是具有行政法效力的可诉的具体行政行为是显而易见的，因为其具有具体行政行为的特征：（1）行政性，交通事故认定行为是公安机关依据其行政职权作出的；（2）特定性，交通事故认定是公安机关在查明交通事故的原因后，对特定当事人的责任作定性、定量的认定，因此无论是对对象上，还是内容上都具有特定性；（3）单方性，交通事故认定行为是公安机关依职权单方作出的，它不以与各特定当事人的合意为前提；（4）对行政当事人的财产权、人身权产生了实际影响。

此问题变来变去并非是此问题学术上多么复杂，而是非学术因素在起作用，其中主要的两点就是敢不敢监督和愿不愿意接受监督。其实司法权和行政权都认可这样一个公理：不受制约的权力必然产生腐败。既然如此，公安机关认定交通事故这一权力离开了监督也必然产生腐败。既然如此，行政权为何不请求司法权监督，司法权为何主动监督呢？要知道，司法权存在的价值在于对行政权的监督。

如果说一个模棱两可、见仁见智的问题请示最高人民法院是严格依法办案的话，那么一个显而易见的问题，一个已被法律概括性的规范所涵盖的问题也等待最高人民法院列举式的答复，那只能是令人遗憾的事。丰城市人民法院在“新交法”实施以后依据行政诉讼及其解释所确立的原则大胆地受理此案，其勇气着实令人钦佩。此判决向人们明确传递了一个信息：道路交通安全法实施以后，不服交通事故认定仍然可诉。

本案争议的焦点在于交通事故责任认定行为属何性质及可诉性问题。实践中，发生交通事故一般由公安交通机关来认定责任，人们对公安机关作出的交通事故责任认定不服时，通常按相关法规、规章的规定，向上级公安交通机关申请重新认定，人民法院一般不作为行政案件受理。随着社会经济的发展，汽车消费普及逐渐趋于大众化，交通事故给人们造成的损害亦日趋严重。公安交通机关对于交通事故责任认定的权力越来越影响到公民的权利及相关利益。有权力就要有制约，有权利就应有救济，在公安交通机关行使这一“准司法权力”的同时，公民权利应如何给予充分的救济，已渐引起法学界和审判实务的关注。本案涉及交通事故责任认定可诉性的若干法律问题，实有研究必要。笔者拟对交通事故责任认定行为可诉性的相关法律问题谈点探讨性意见，以求教于同仁。

一、关于交通事故责任认定行为的性质

交通事故责任认定是公安交通机关通过对相关资料、因素的分析，对事故成因或事故当事人在事故形成过程中所起作用大小作出的判断和确定。1、对于交通事故责任认定行为的性质，学术界一般有三种理解：一种观点认为，道路交通事故责任认定属一种可诉的具体行政行为——行政确认；2、二种观点认为，交通事故责任认定的性质是一种行政证明行为，它是对违章行为在交通事故中的作用的认定，具有事实认定的性质，并未在当事人人间创制新的权利义务关系，此种认定行为不具有可诉性。3、也有人认为，交通事故责任认定行为是一种准行政行为，不能对其提起行政诉讼。4、从以上观点不难看出，对交通事故责任认定行为可诉性问题的判断源于对交通事故责任认定行为性质的不同认识。本案的受理确立了交通事故责任认定行为可诉性行政确认行为的判例，无论对行政法学理论还是对行政审判实践都具有十分重要意义。

何谓行政确认行为？在行政法学理论上，历来就有行政确认行为的名称和理论。对于其含义，一般认为是指行政主体依法对管理相对人的法律地位和权利义务进行甄别，给予确定或否定并予以宣告的具体行政行为。行政确认行为具有以下法律特征：1、职权性，即行政确认行为是由法律规定与认可的行政主体依职权的认定，是有权认定行为。根据《道路交通事故处理办法》第五条之规定，公安交通机关处理交通事故现场，接下来就是认定交通事故责任，基于该认定，进而处罚交通事故责任者，对损害赔偿进行调解。据此规定，对交通事故责任进行认定是公安交通机关主管权限范围内的重要职责之一，公安交通机关在对交通事故责任的认定过程中不是作为“观众”在发表什么意见，而是作为主管职权主体在行使认定权，因而这种认定是一种有权认定。2、法律适用性，即行政确认行为的判断与结论是在法律标准依据之下作出的。也就是说，行政机关的判断的是与非必然有它的判断标准或依据，而这些标准和依据是由法律、法规、规章甚至其它规范性文件所设立的。对认定交通事故责任来讲，饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违法的事实或行为，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违法的事实或行为，就是由于法律的规定不同。因此，当事人对交通事故责任的是与非，是法律标准在确定归属，而不是事实本身在确定是非的归属。从这个意义上讲，交通事故责任认定行为就是公安交通机关适用法律的行为，在这点上，它与行政处罚行为，行政强制行为是一样的，即都属执法行为。3、反映事实的客观性。行政确认行为是对客观事实的一种反映，行政确认行为的内容不是行政机关主观附加或创设的，而是事实本身的客观情况，反映客观事实是行政确认行为的基本功能。在交通事故责任认定过程中，公安交通机关的交通事故责任认定书，首先在反映已经发生的道路交通事故的事实，即究竟是谁违章驾驶造成交通事故。责任认定的本身具有客观性，是对客观发生的事故事实与现象的认识与判断。正是基于对交通事故责任认定具有事实认定性质的认识，所以有学者得出了交通事故责任认定行为不具有可诉性的判断。笔者认为，这种认识是不全面的，因为客观性并不代表确认行为的全部。行政确认行为是对被认定事实进行判断和作出结论的过程，它不仅止于对事实的客观反映，还要继续发展到事实的主观判断和结论阶段。而这种是与非和作出结论的过程就不仅仅是客观性的问题了。在交通事故责任认定书中，不仅要反映某驾驶员是否占道行驶、酒后驾驶等客观事实，还要对该驾驶行为给予责任判断，并作出是否违反规定的结论。在逻辑上，反映过程与判断是非两个不同的阶段，但在事实表现上，都是混为一体的，是在一个认定行为中完成的。

在行政法学理论上，凡行政主体依法对行政管理相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定并予以宣告的行为，学术上都化归行政确认行为。从以上的分析可以看出，交通事故责任认定行为是公安交通机关在法律授予的管理权限内依照法律法规对交通事故双方当事人有无责任或责任大小所进行的一种行政执法行为，它不像处罚行为那样“要干什么”，而是反映“是什么”的问题。这种反映“是什么”的过程，正是公安交通机关对有关交通事故法律事实进行甄别并予以认定、宣告的过程，从性质上讲，交通事故责任认定行为符合行政确认行为的属性与特征，是一种具体行政行为，法院在本案中对交通事故责任认定行为的定性是准确的。

二、关于交通事故责任认定行为的法律效果

主张交通事故责任认定行为系准行政行为的学者，一般都认为该认定为不直接产生法律效果，而是产生间接的法律效果。此种看法从表面上看有一定道理，但是没有反映交通事故责任认定行为的本质属性。如前所述，对交通事故进行责任认定是公安交通机关依法定职权而采取的行为，是一种有权认定。既然是一种有权认定，当然产生法律上的效果，而且这种效果应当是直接的而不是间接的，因为在事故责任认定过程中，行为人的行为是违章违规行为还是合章合规行为，在交通事故中是责任方还是非责任方，都是由责任认定行为直接产生的法律效果，它无须凭借其他行为（如处理行为）来实现认定行为的内容。至于该责任人应当承担什么样的处罚、赔偿责任内容，那是由处罚、处理行为所决定的，是处罚、处理行为的法律效果，这些内容本身就是责任认定行为的法律效果，所以也谈不上什么直接还是间接。

交通事故责任认定行为对事故当事人产生的法律效果具体体现在两个方面。首先，交通事故责任认定行为对于事故当事人具有拘束力。拘束力就是生效行政行为的内容对相对人、相关人产生的遵守与服从或不得违反的效力。对交通事故责任的认定一经作出，对事故当事人即具有拘束力，事故当事人在行为上就要遵守与服从其认定行为的内容，虽然认定有时是直接针对事故事实而进行的认定，而不是直接针对事故当事人情况的认定，但是这些事实，总是因事故当事人产生或是事故当事人的行为产生的事实。因此，交通事故责任认定行为的效果是及于事故当事人的，也只有及于事故当事人的认定行为才是行政行为的本质。其次，交通事故责任认定行为对事故当事人具有法律上的确定力。作为确定力，是指行政行为内容具有不可否认的公定力和不可随意变更的稳定力。在认定交通事故责任过程中，如某甲一经被认定是交通事故的责任人，在没有经过合法程序由有权机关对该认定予以撤销或变更以前，在法律上这种认定被视为有效认定，某甲在法律上就是该事故的责任人，该认定结论具有不可否认的效力。当然，这种确定力只是行政行为的确定力，在诉讼中法院可以通过最终司法审查权或者直接推翻该认定，或者径直根据自己的认定来判决，从而在事实上推翻该认定行为。

实践中，公安交通机关对交通事故责任认定行为的本身往往并不需要去执行与履行，当事人可以通过协商决定各自承担的责任。据此有同志认为公安交通机关对交通事故责任的认定不具有法律上的约束力。这种观点值得商榷。笔者以为，交通事故责任认定行为从本质上来讲应是一种观念表示行为，是一种是与非的结论行为，它与行政处罚行为，赋权行为等这些意思表示行为不同。交通事故责任认定行为的这种不需要执行的特征并不表明它对事故当事人不具有遵守、服从的效力，无须执行是由行为内容的特征决定的，但无须执行的行为仍然是不得违反的行为，事故当事人在行为上不得违反责任认定行为所认定的事实、关系，在法律上仍然应当依照其内容，服从其内容。

三、关于交通事故责任认定行为的涉权性

交通事故责任认定行为的涉权性问题是衡量交通事故责任认定行为是否可诉的重要标准。认为交通事故责任认定的行为不可诉的学者，往往认定交通事故责任认定行为是“对事不对人”的行为，不涉及事故当事人的权利与法律上的利益，即未在当事人间创设新的权利义务关系。其实这是一种误解。要判断一个行为是否具有涉权益性质，不能单凭形式或单凭行政机关作出行政行为的意思。而是要根据实际上形成的法律上的客观状态和结果来认定。

在行政确认行为中，有些确认行为是以一定的行为作为确认的内容的。在这类对行为的确认行为里，行政机关并不鉴定物品，也不对权利归属进行判断或作出结论，而只是要对已经实施的某人的一定行为进行判断并作出法律上的结论。这主要有两种情形：一是对违法行为的认定，即通过对事实的调查，反映和根据法律规定标准的运用，来认定某一行为是否属于违法行为，如审计机关对被审计单位与个人作出审计结论就属于此种确认；二是对责任事故的认定。责任认定实质上就是对行为的认定，只不过它比仅仅是违法与否的认定更进一步，除违法与否以外，它还要对行为责任进行诸如责任等级、责任分担的认定。在交通事故责任认定行为中，认定行为包含着责任是否存在的认定，责任性质的认定，责任等级程度的认定（参见《道路交通事故处理办法》第18条，第24条）。对交通事故责任的认定，是在判断事故当事人的行为在法律上的是与非，过错性质与过错程度。当公安交通机关对事故当事人实施的行为进行法律判断与结论的时候，恐怕不能说这些结论与行为的事故当事人权益无关。责任认定是在对行为法律上是与非的判断结论，是在对行为的客观方面、主观方面进行综合评价基础上形成的，它本身就是一涉权性评价。当事故当事人的行为在法律上被认为是或非的时候，当事人就要承担此是与非的必然结果。也正是基于交通事故责任认定行为与事故当事人的权利和义务之间存在这样密切的关系，加之前述主体资格要素，才能将其作为具体行政行为来认定。

从以上分析不难看出，公安交通机关对交通事故责任的认定行为在此对事实进行客观反映为名的前提下，实际上也在对事故当事人的权益内容进行调整，是具有涉权性的行政确认行为。如前所述，公安交通机关处理交通事故的职责的几个内容是互为因果的，错误的责任认定将导致错误的处罚，甚至导致错误的赔偿。很显然，公安交通机关这种认定行为的不当或违法行使，会造成“侵犯他人人身权、财产权”的后果，有时甚至会对公民的名誉权和财产权造成非常严重的损害。根据“有权利必有救济”的法律原则，事故当事人应当享有诉权，以原告资格、身份提起行政诉讼，法院对本案予以受理也是正确的。

四、交通事故责任认定行为的可诉性分析

目前，对于交通事故责任认定行为是否属于行政诉讼的范围，在法学理论和司法实务中尚未取得一致的认识，对交通事故责任认定行为可诉性问题的争议也反映了对我国行政诉讼受案范围的不同认识。笔者认为，交通事故责任认定行为是公安交通机关依法定职权作出的具体行政行为，其对交通事故的责任认定关涉到事故当事人的权利或法律上的利益，应当属于行政诉讼的受案范围。

首先，从理论上讲，对具体行政行为提起行政诉讼，在现代法治国家应该是不受限制的。

在现代法治国家，人们普遍认识到有权就要有制约，有权利就应有救济。没的制约的权力，必将被滥用，权力的行使势必肆无忌惮。行政诉讼正是司法权对行政权进行制约的一种重要形式和制度。虽然，司法救济不一定是解决包括行政争议在内的各种纷争的最佳途径。但是，司法机关依靠其一系列公正而严谨的程序及法官的价格魅力和职业专长，在很大程度上保障了其中立性、客观性和公正性，这是包括行政机关在内的其他机关所难以与之比拟的。也正是这样的原因，司法救济被称为权利保障的最后一道屏障，构成了现代权利救济理论体系的一个重要支柱，从世界各国立法实践看，各国普遍都承认司法机关拥有终极裁决权。虽然我国实定法在特设了行政诉讼受案范围的有关规定，但从我国行政诉讼法关于受案范围的规定和立法精神看，并未明确将交通事故责任认定这类具体行政行为排除在受案范围之外，一般说来，只要实定法上不存在明确的例外规定，那么，对包括交通事故责任认定行为在内的所有具体行政行为都应该保障提起行政诉讼的机会。

其次，从保护公民、法人、其他组织合法权益的立法宗旨与基本观念出发，也应将交通事故责任认定行为纳入行政诉讼受案范围。

我国《交通事故处理办法》第18条规定：“交通事故责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任”，该办法第24条依据交通事故的性质（特大事故、重大事故、一般事故和轻微事故）和上述责任的划分，分别规定了对事故责任者应当采取的“拘留、罚款、警告”等相应的行政处罚措施。从上述规定可以看出，公安交通机关对事故责任的认定应该是整个处罚行为中非常重要的基础部分，一旦事故责任被认定，相应的处罚是必然的，只是手段、幅度、轻重形式不同而已。在逻辑上可以说，事故责任认定行为始终是处罚行政的构成部分，从形成处罚决定的全过程看，总是先有对事故事实和责任的认定都会有据此而作出的处罚等结论，责任认定行为应是处罚决定行为不可侵害的一部分。既然处罚行为是可诉的，当然就不仅仅是处罚结论可诉，据以作出处罚结论的认定事实与责任部分也应当是可诉的。如果作为重要基础地位与作用的责任认定行为不可诉，而作为其认定基础的必然结果的处罚却可诉，这在理论上显然有本末倒置之嫌。从实践看，交通事故责任认定行为的不可诉也不利于对公安交通机关违法行为的监督和纠正，不利于行政诉讼制度的发展，甚至在一定意义上会使得对处罚等行政行为的诉讼变得越来越没有实际意义。如前所述，涉权性是交通事故责任认定行为的本质属性之一，其在交通事故中所认定的事实及责任判断事关事故当事人的法律权利或法律上的利益。行政诉讼以保护个人合法权益为宗旨，只要责任认定行为与此相符，就应当给予相关人权利、利益的机关与手段。

第三、根据我国《行政诉讼法》的规定及立法精神，交通事故责任认定行为当然属于行政诉讼受案范围。

根据我国《行政诉讼法》第二条之规定，只要公司、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依照该法提起行政诉讼。从该法第十二条明确列举的不属于受案范围的事项看，交通事故责任认定行为并不属于该列举事项范围。又根据该法第四条之规定，只有法律有明确排除规定，才能将交通事故责任认定行为排除在受案范围之外，而我国实定法上不存在这样的规定。虽然交通事故责任认定行为为没有被明确列举在该法第十一条第一款的前七项可诉具体行政行为之内，但该款第八项明确规定，法院受理“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”具体行政行为的诉讼，前文已述及，交通事故责任认定行为属涉权性行政确认行为，因此，对交通事故责任认定行为的审查应当属于行政诉讼的受案范围。

在本案中，认为交通事故责任认定行为不可诉的依据在于，最高法院与公安部于1992年发布的《关于处理道路交通事故专家有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”很显然，这一规定与行政诉讼法的有关规定及其立法精神是相悖的。首先，从作出司法解释的主体的角度，最高法院与公安部联合发文的做法是不妥当的。公安机关作为国家行政机关，在行政诉讼中是一方当事人，法院与一方当事人联合发布旨在限制另一方当事人诉权的文件，其正当性与合理性值得研究，至少对另一方当事人来讲是不公平的。其次，根据我国新颁布的《立法法》的相关规定，下位阶的法规范不得规定与上位阶法规范冲突或不一致的内容，也不得与上位阶法规范的立法精神相违背。在适用法律规范时，若下位阶规范与上位阶规范相抵触或者不一致，应当优先适用上位阶规范。《通知》第四条的规定与《行政诉讼法》关于受案范围的规定及立法精神是相抵触的，因此，对本案来讲，该通知既不具有法律约束力，也不具有法律适用性。第三，最高法院于2000年3月发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉苦干问题的解释》第一条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。该条第二款对不可诉的行政行为作了明确列举。根据该解释，交通事故责任认定行为应当属于行政诉讼的受案范围。而且，该解释第九十八条也明确规定“最高人民法院以前与有关机关联合发布的规范性文件与本解释不一致的按本解释执行”。据此规定，最高法院于1992年与公安部联合发布的《通知》第四条的规定已不具有法律效力。

实践中，对上级公安交通机关对交通事故责任进行的重新认定通常被认为是一种终局决定，当事人仍不服该科局决定也不得对它提起行政诉讼，即便提起行政诉讼，人民法院也不予以司法审查。笔者认为，这种认识及做法都是错误的。国务院于1991年发布的《道路交通事故处理办法》第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”。这是并没明确规定上级公安交通机关对交通事故责任进行的重新认定系终局行政行为，也没有规定不得提起“行政诉讼”或者对因此提起行政诉讼的“不予受理”，而且最高法院新的《解释》第五条明确规定，行政诉讼法第十二条第四款规定的“法律规定的行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”是指全国人大及其常委会制定、通过的规范性文件。从我国现行的法律规定看，公安机关对交通事故责任进行重新认定的行为显然不属于行政机关最终裁决的范围，因此，当事人对上一级公安机关的重新认定仍不服的，有权向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法予以受理。