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城市更新方案编制阶段的法律服务

来源:法律快车 作者:小编

  本文来自华瑞兴律师事务所撰写的《城市更新法律实务与政策研究》,版权归律师事务所所有,转载请联系华瑞兴律师事务所。

  一、方案编制阶段的法律服务

  (一)提供方案编制咨询、沟通、解释法律服务

  三旧改造中从前期的基础数据测绘直至中期的实施方案批复是旧改项目推进的一条主线。这一主线的基本流程系委托规划编制单位编制相关的文件初稿,经公示、征询村集体、村民意见后报政府部门逐级审批后确定最终确定的方案。需要注意的是,这一流程并不是单向的,而是动态调整的,根据编制、审批以及意见征询中出现的具体问题,是可以回到前一过程进行调整的,比如在区政府审批实施方案阶段发现政府某些权属人的基础数据出现错误的,可以要求村集体、编制单位对相关数据进行核实并重新出局报告,再比如方案编制过程中因历史遗留问题导致范围内土地权利状态与实际不符的,编制单位也可以要求相关部门协调并解决历史遗留问题。因此,实际操作中虽然各个阶段都有明确的方案指引,但在具体问题处理上所表现出来的更多的是编制单位、村集体、村民个人、政府部门以及合作企业之间的协调沟通,而律师在这一过程中承担的更多的是一个协调沟通、解释、疏导的润滑剂作用,需要全方位了解参与旧改的各方利益,以及其利益诉求在实践中的表现形态,在符合法规政策的前提下平衡各方利益,就旧改过程中出现的疑难问题进行解答,必要时还需出具书面可行的解决方案。

  (二)提供片区策划方案编制法律服务

  1.片区策划编制方案主要内容

  根据《广州市城市更新办法》的规定,城市更新项目应当编制片区策划方案。片区策划方案应当包括以下内容:(一)城市更新片区发展定位、基础设施、公共服务设施和其他用地的功能、产业方向及其布局;(二)城市更新片区内更新项目的具体范围、更新目标、更新模式和方式、拆迁补偿总量和规划控制指标;(三)城市更新片区内城市设计指引;(四)城市更新片区的实施经济分析及资金来源安排;(五)需要分期实施的,列出分期实施的地块(项目)和时序,并提出资金安排建议;(六)历史文物资源及保护方案;(七)其他应当予以明确的内容。

  2.片区策划方案编制法律服务内容

  具体实践过程中,片区策划方案可分为两个大的方面:一是规划方面的内容;二是项目实施方面原则性规定。规划方面的内容是指三旧改造项目片区策划在与上位规划以及其他相关政策对接时所需要在片区策划中明确、列明的具体内容。项目实施方面的原则性规定则是主要包括项目如何实施、具体实施方案的界限以及资金来源问题的限定性、原则性内容。规划方面的法律服务主要体现在两个方面:

  (1)上层规划在片区策划方案中落实的法律服务

  土地规划是由顶层设计到具体项目实施一步一步的落实过程。城市更新作为国家土地利用的形式之一同样也需要符合上层规划,应当对上层规划作出的原则性规定予以落实。2019年中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求全面启动国土空间规划编制,实现“多规合一”。对于三旧改造而言,项目的片区策划实施方案首先需要满足的便是国土空间规划。此外,2021年3月1日实施的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》中提出,对于三旧改造项目的规划分为“总体规划-专项规划-详细规划”。具体到某一项目而言,片区策划的编制即是上位编制的细化落实与协调,落实针对的是上位规划中所做的原则性规定进行细化,协调则是针对项目的特殊情况,如果无法在原则之内进行设计的,则需要在报上级部门进行协调、调整。律师在这一过程中所充当的角色即是方案的协调编制工作,横向来看即包括开发商、村集体、村民个人、编制单位以及政府之间的利益协调以及相互之间的解释、沟通工作,纵向来看则是沟通协调不同层级规划的内容落实与调整,除开实践中的沟通之外,还包括规划类政策文件的理解与适用。

  (2)其他相关政策在片区策划方案中落实的法律服务

  因三旧改造片区的定位及功能的不同,片区内涉及到的其他相关政策差异性巨大,如定位为生态旅游的功能区实施旧改,则可能涉及到水体治理、生态保护等诸多方面政策的落实,再比如项目位于交通物流产业定位的片区,则会涉及到交通设施的配套、物流仓储等基础产业设施的规划建设。在这些特殊性政策的落实过程中均需要专业的法律人员对政策的理解适用以及执行过程中的协调提供相应的法律服务。除此之外,这一方面同样包含了一些地区性的通用政策,如《广州市人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑加快推进建筑产业现代化的实施意见》(穗府办规〔2020〕16号)中所提到的装配式建筑在新建建筑的比例以及广州市政府针对政策性住房作出的相关规定,都需要在旧改项目中适用与执行。有关这些方面政策的理解、适用以及执行同样是片区策划阶段法律服务的重点,出现政策复杂、各利益主体影响较大的情况的,还需律师出具相应的法律意见书以预防或规避相应的法律风险。

  (3)各方利益在片区策划方案中分配的法律服务

  《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》(穗字〔2020〕10号)文指出对于城市更新项目,各区应当按国土空间详细规划单元进行规划统筹,分期分片实施。同时,《广州市城市更新办法配套文件(修订征求意见稿)》中也指出,旧村改造项目应当遵循“民生先行、灵活分片、动态分期”的改造原则。由此可见,在市级政府层面的政策是支持旧改项目分片、分期开发的。但是,实践处理中旧改项目如何分期、项目节点如何设置则成为了关系到各方参与主体切身利益的问题。律师在其中所能够提供的法律服务则是综合各方参与主体的意见,根据项目实际情况设计并提供一套切实可行的分片实施方案,并就相应任务节点推进的各方责任进行约定。另外,因旧改项目涉及到村集体与开发商,平等主体之间的权利义务;政府与村集体、政府与合作企业,行政主体与行政相对人之间的权利义务。除此之外,旧改还涉及到村民自治这一特殊的组织形式。在经各方协商、利益博弈后确定下来的项目分片实施方案及节点均需要在以上几种法律关系所形成的权利义务之中进行体现。律师提供的服务之一便是就上述方案的合法合规性进行审查,并最终落实到书面文件上。关于工程造价测算、工程进度、规划策划等方面则更多的需要依靠其他参与主体的专业知识,律师所能提供的仅是法律和政策上的意见。

  (三)提供实施方案编制的法律服务

  实施方案是指由区政府组织编制,经村集体经济组织表决通过后上报由政府相关部门联合审核并最终由市政府批准的方案,虽然实施方案最终需通过村民(含村改居后的居民)和世居祖屋权属人80%的表决后方可生效实施,但最重要的利益博弈是在实施方案的编制阶段,而非表决阶段。实施方案的编制是一个浩大的工程,并非一朝一夕就能完成的。一个实施方案的诞生需要经历反复地修改和审议。旧改项目实操中,有的项目实施方案的编制时间甚至能达到两三年之久。究其根本原因在于两点,实施方案牵涉利益主体众多、内容庞杂。因实施方案涉及到复建安置区、融资区的具体数据,实施方案的编制也是旧村改造各参与主体利益博弈的重点,律师能够在这一过程中提供的法律服务十分重要。此外,虽然片区策划中对旧改范围作出了原则性的规定,但依然需要编制更为详细的,具有操作指引性的实施方案。有些特殊的旧改项目还涉及到土地整合、异地置换、留用地指标抵扣、农用地转用、三地等多种土地问题的处理,实施方案更为复杂。根据实施方案的内容分类,律师能够提供的法律服务大致可分为以下三个部分:

  1.复建安置区内容编制的相关法律服务

  实施方案编制内容中复建安置区的大量法律工作集中在与村集体、村民的沟通中。作为旧改项目的发起人、土地的提供者,村集体的利益应当是旧改项目中首要保障的。然而,因为利益的分配、村民对旧改的认识程度不同等原因,不同人对实施方案的认可程度会有很大的差异。如果不在方案编制阶段便就方案的内容进行宣传、解释,尽可能地征得大多数村民的同意,那么在实施方案审批后的表决阶段就很可能在限定的时间内无法达到政策要求的表决率,进而导致方案“流产”。届时,倘若再从头编制实施方案,则会造成人力物力极大的浪费。因此,向村民做好宣传、解释工作,在方案编制的过程中充分的征求民意是复建安置区的工作重点。在这一过程中,基础数据、复建方案、复建房分配方式、复建区的公建配套、建设阶段的补偿等内容,都是法律服务工作中需要去了解、把握的。当然,仅依靠法律服务人员的力量是远远不够的,沟通过程中与政府、村集体、合作企业之间的协调也是非常重要的。除此之外,复建安置区有两个地方是政府比较关注的:第一,村集体、村民对于复建安置实施方案是否满意;第二,能否尽快的完成房屋拆除、启动复建安置区的建设、及时交付集体、个人安置物业,并量化成相应的时间节点。当然,合作企业在复建安置区的诉求也值得关注,虽然旧改项目中合作企业主要通过融资地块的建设、出售来收回投资成本。但是因旧改项目的特殊性,旧村改造成本可以抵消部分后期住宅、商业物业销售时的土地增值税,复建安置区的各项支出能否纳入也是合作企业改造成本非常关注的问题。律师在其间充当的角色便是,为各方提供法律政策方面的支持,在合法合规的前提下,提供复建安置区内容编制的相关法律服务。

  2.公建配套及融资区内容编制的相关法律服务

  实施方案编制融资区的内容主要关系到政府以及开发企业的利益。对于政府而言,落实旧改项目的基础设施、公共配套建设、相关的产业引入以及项目建设的资金安排等内容是政府最为关切的地方。对于合作企业而言,融资地块的估价、容积率指标、经济平衡与资金安排、可纳入改造成本的范围等方面都关系到合作企业最终的收益。可以毫不夸张的说,方案中融资区的一举一动都牵挂着合作企业的利益。律师需要结合政府的要求及开发商的诉求,通过法规政策分析,提供公建配套及融资区内容编制的相关法律咨询、法律风险提示,必要时出具法律意见。

  3.土地问题的相关法律服务

  土地问题的相关问题是律师提供法律服务的核心、重点。城市更新(三旧改造)本就是广东省在城市化进程中面对城乡发展、集体土地利用问题的一步重要探索,其中涉及到的土地历史遗留问题、留用地及留用地指标开发、土地权利二元制以及不动产登记等诸多困难均需在一个浩大的旧改项目中得到解决。然而,土地方面的法律服务所要面对的不仅仅是宏观层面上的庞杂,处理土地问题是真的需要律师“扎根土里”,了解项目所在区域土地政策的实施与执行,甚至是执行过程中出现的政策异化。因此,浩如烟海的土地历史资料文件是旧改律师必须也一定要面对的困难,在尊重法律政策、尊重历史的情况下对土地问题进行分析论证,就合法的、不合法的土地利用提出建议,必要时还需出具书面法律意见。可以说要为旧改项目提供法律服务,要具备基本素质就是成为一名合格的、专业的土地律师。除此之外,土地相关问题还涉及到规划、土地性质转换、土地置换、农用地转用等诸多申请、政府审批的繁琐流程,这些过程均需要律师所提供的法律服务。

  (本文来自华瑞兴律师事务所《城市更新法律实务与政策研究》)

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