李源

摘要加入世界经贸组织参与全球一体化进程，对我国行政法律带来了新的课题，行政行为必须经过WTO规则下的司法审查，行政主体面临着观念、程序、方式上的变革。现代行政是法治行政，创设符合国际规则的行政主体法律规范，把行政主体变成服务型的行政机关。行政主体的活动必须符合WTO规则，通过国内立法从程序上赋予利害关系人广泛的行政参与权，从根本上确立行政相对人在行政过程中的地位，从而确认行政主体自身的国际资格。关键词：主体规则行政政务1前言我国加入WTO参与经济全球一体化，促使行政主体在行政体制、管理观念、程序方式上面临着变革。行政诉讼法颁布前行政法和行政诉讼法的理论研究很匮乏，官本位和高度一体化的政治体制决定了行政权的行使主体只能是行政机关。改革开放后经济腾飞，为行政权行使主体的多样化创造了社会基础，识别和筛选行政主体与WTO框架下国际规则相衔接，成为行政制度面临的重大问题，行政主体发展理论可以把具有我国特色的行政法纳入国际行政管理视野加以研究。2WTO规则与国家责任加入世界贸易组织，更多程度上是政府等各行政主体的入世。WTO规则23个协议仅有两个条款涉及到企业行为，其他条款都是关于政府行为。2.1WTO主要规则WTO规则调整的国际社会关系，是各成员国政府之间以及政府与贸易商之间的关系。其宗旨是为防范和阻止各成员国政府对国际贸易正常交易的武断干预，消除和限制各成员国政府的非关税措施和新的贸易壁垒。WTO确立的非歧视原则、互惠原则、市场准入原则、关税减让、取消数量限制原则等都是针对各成员国的政府。加入世界贸易组织要求更新政府管理经济特别是对外贸易的方法，WTO中所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世界贸易组织规范对国内政府贸易管理的约束，接受世界贸易组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明制度对国内贸易行政活动的监督。因此WTO国际实施问题，主要集中在影响国际自由贸易的政府管制方面，而政府管理方面的首要问题，涉及行政主体职务行为的规则。国家责任就是国家的国际责任，指国际法要求国家对其不法国际行为应承担的法律责任或法律后果。随着科学科技和国际关系的发展，20世纪中叶以来，出现了要求国家对其实施的不违反国际法的行为造成损害承担国际损害的责任。该责任是国家必须承担的法律责任，有一定的形式和内容，具有强制性。它不同于国际关系中一国对另一国的不礼貌或不友好行为产生的责任或后果，后者只是道义责任或政治责任，不具有法律拘束力。根据《国家责任条款草案》的规定，行为归于一个国家的情形有：①一国国家机关的行为。任何国家机关、不论其行使立法、行政、司法或任何其他职能，不论其在国家组织中具有何等地位，不论其作为该国中央政府机关或一领土单位机关而具有何种性质，其行为均应视为国家行为。②行使政府权力要素的个人或实体行为。个人或实体虽不属于一国的国家机关，但其经该国法律授权而具备行使政府权力要素的行为视为国家行为。③逾越权限或违背旨意的行为。国家机关或经授权行使政府权力要素的个人或实体，以获得授权资格产生的行为，即使逾越了权限或违背指示，其行为仍应视为国家行为。④受国家指挥或控制行为。如一人或一群人实际上是在按照国家的指示或在其指挥或控制下行事，其行为应视为该国的国家行为。如国家机关为了辅助自己行动而招聘或鼓励私人或团体担任国家正式编制以外的“辅助人员”，在进行工作和执行任务的行为被视为指挥或控制他们的国家行为。2.2行政主体涵义2.2.1行政主体概念研究行政主体要了解什么是行政，“行政”一词指治理、管理和执行事务，通常表明是对政务的管理和领导。国内外学者对行政的涵义并没有统一的认识。有国家意思执行说、目的实现说、除外说、行政的广义与狭义说等。以上几种学说，只从行政的字面涵义或从三权分立的角度来分析行政。所有国家都在行政机关无意或有意地办事不力这点上寻找原因。于是他们就把行政措施看着改正国家缺点的手段，因为行政是国家的组织活动。行政须具备二个特点：第一，行政是一种国家活动，而不是一般社会组织对其事务管理。第二，行政不同于其他国家机关的活动。它与其他国家机关的立法、司法活动不同，是以组织、执行为其活动方式的。现代行政法中的“行政”已经不限于国家行政机关的组织和管理活动，而是扩展到非国家行政机关的公共组织，如公共团体、企事业单位的组织和管理活动、公立学校对学生所作出的纪律处分即被纳入“行政”有研究范围。我国的行政法中的“行政”内容越来越丰富，其主体不仅限于国家行政机关，还包括依法授权的非国家行政机关的公共组织。其行为或职能不仅限于对国家和社会事务的组织、执行和管理，还包括实质上属于立法和司法的职能。行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担法律责任的组织。行政主体具有以下特征：①行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。该特征将行政主体与其他国家机关、组织区别开来。如行使立法权的国家权力机关、行使审判权的人民法院以及一般的企事业单位和社会团体，由于不具有宪法和法律赋予的行政权，因而不能成为行政主体。行政机关行使国家行政权，是最重要的行政主体。行政主体是行政权力、义务和责任归属的载体。②行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这种载体应具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取行政措施等，是执行某种公务的载体，不同于私法上的载体，是公法人。③行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。该执行载体享有一定的公共权力，要承担一定义务和责任，行政权力不能处分。2.2.2我国行政主体状况我国缺乏行政主体制度的法制基础，庞大的行政组织由各个独立的行政机关组成。行政机关具有法人地位，能够独立行使职权，并能独立承担相应的法律责任。行政主体不是统合的中央国家机关或地方国家机关，而是一个个分散的行政机关，每个行政机关都是独立的行政主体。与国外相比，我国行政主体理论的侧重点不同：行政主体理论研究的关注点不同。我国行政法学界研究的重点在行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政相对方之间的关系，排斥了行政主体之间关系的研究，缺乏对行政主体内部构造深层次的研讨。行政主体理论价值定位在行政行为的实施和行政诉讼被告的确定，割裂了行政主体与行政组织法中的其他组成部分的动态联系，造成了行政组织法与行政行为法之间的鸿沟。行政主体应当承担的责任定位不同。法国、德国、日本以及我国台湾地区的行政法学中并无“行政责任”的笼统概念，行政主体的责任就是指赔偿责任，这与行政主体能够独立自由支配的财产有着直接的关联。行政主体无论是财团法人还是社团法人，都拥有自己能够独立支配的财产，并能对此自负其责，该行政主体就作为行使行政职权后果的最终承担者，其所承担的责任即是一种狭义或实质意义上的法律责任。我国行政主体因违法行使职权而承担的责任是一种广义的法律责任，包括承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、行政赔偿等，其最终承担的责任往往同财产并无直接关联。3我国行政主体的发展3.1WTO司法审查与行政主体普适化WTO司法审查要求行政行为必须接受司法审查，建立对行政行为及时审查的裁判机构和程序。我国的行政诉讼、行政复议制度虽能满足对行政主体的行政行为司法审查，加入WTO后赋予了司法审查新的内容，要求从国际行政管理范围就审查对象、审查范围、审查机构、审查程序和审查标准进行司法审查。①审查行政主体的行政行为。判断行政行为的目的和内容，实施行政行为的主体是政府。②从行政行为和受保护权利方面确定审查范围。GATS规定各级行政权力的非政府团体所做出影响服务贸易的抽象行政行为时，须接受司法审查。该审查突破了我国现行的行政诉讼法保护范围，行政立法以外的抽象行政行为、终局裁决将纳入司法审查范围。③审查机构确定与地位。我国目前设立的第一级执行审查的机构是行政机关，依附在作出行政行为的行政机关内；执行最后一级审查职能的机构是司法审查。如何在地位上显示出公正无偏袒、并独立于有行政执行职能的机构，并与争议事项的结果没有实质性利益关系，是涉及到行政管理体制的重大问题。④司法效率和上诉程序问题审查。WTO规则和世界贸易组织的法律文件要求司法审查应当是“快捷的”，审判效率是对市场中贸易机会变化的反映，是防止司法程序冗长造成新的贸易壁垒，成为实行贸易保护主义的手段。WTO相关文件的要求给予受到行政行为影响的个人或者企业有上诉的权利，并且不会因为上诉而受到处罚；给予当事人最后上诉至司法机构的机会。基于该要求，给我国有法必依、执法必严带来新的挑战。依照WTO协定要求，具备特定资格的行政主体才能对事务实施具体的管理。作为高度法律化的世贸组织体制中，对WTO协定的国内实施包括修改国内立法及透明度、实施统一性等方面需要与世界步调一致。WTO司法审查环境下行政主体的本土化与向国际行政管理的普适化发展是顺应国际规则发展的要求。世界贸易组织是人类经济文化交流全球化的产物，是人类经济文化交流全球化规范的保障。其具有国际性的法律术语改变着人们对国家主义法律观固有观念，引导人们认知一种全新的世界主义的法律观。受规范主义法学和苏联法学的长期影响，兼法律文化对本土的刻意强调，本土主义法律观在中国根深蒂固。行政主体理论的本土与普适是相辅相成的过程，在特定的阶段侧重于某一方面。入世后行政主体应更多从普适化的角度予以审视，对处理WTO成员间的经济交流及经济纠纷的法律适用和法律救济问题的统一解决，起着不可估量的作用。如在统一执行世界贸易组织规则问题上，明确国务院及其有关部门对各级行政主体在对外贸易管制方面的行政监督权，规定地方行政主体违反世界贸易组织规则应承担的国内公法上的责任。传统行政法学认为，行政主体是依法拥有独立的行政职权能代表国家以自己的名义行使职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。WTO下的行政主体的本土化向普适化的转变，有利于确认各类行政主体的相应责任，加强对名义行政主体外的其他行政主体包括公务人员的整体控制，保证了行政活动的统一性、连续性以及行政组织的协调运作。3.2行政主体的多元化传统的行政主体呈现单一化倾向以“集中”作为最大特点，在行政体制内部，包括中央与地方关系上的集中和政府体制内部层级之间关系上的集中。政府与其他社会组织间关系上的集中，表现在每成立一个组织都由国家投资成立，所成立的组织都有一个行政主管部门，该组织也被纳入行政组织系统之中，规定行政级别确定行政隶属关系。WTO所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世界贸易组织规范对国内政府贸易管理的约束，接受世界贸易组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明度制度对国内贸易行政活动的监督。入世后中国市场将逐步成为开放、竞争、平等、透明的市场，将会有更多的国内外竞争者在市场上进行公平平等的角逐。市场竞争不仅对参与竞争者适用相同的竞争规则，而且据以规范竞争的规则也是国际通行的规则。如关贸总协定第10条：缔约各国(方)应保留或尽快建立司法的、仲裁的或行政的裁判庭或程序，以便能够特别对有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正；这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，它们的判决构成判例，可以成为以后同类事项的准则。但如果行政实施机构中的中央主管机关有充分理由认为裁判庭的裁决与法律的既定原则有抵触或事实不符，它可以采取措施使这个问题经由另一程序进行检查。这是我国从对外贸易管制规定、透明度、法律监督等方面来纠正行政主体违反关贸总协定有关规则的行政决定，促使我国各级行政机关在内的行政主体遵守世界贸易组织规则的规范，它们是我国建立与世界贸易组织规则和一致的行政法体系的主要国内法基础。随着WTO的加入，行政主体管理有关行政事务的分化和增多以及行政的裁判庭的建立和相应程序的适用、程序的监督等，行政主体呈现多元化的趋势是一个不容回避的现象。我国要更好的融入WTO的大环境并成为WTO有效运行机制中的一员，我国所面对的是一个庞大的行政组织系统，体制改革的任务应是如何削减政府，使企事业单位、群众团体摆脱行政隶属关系，成为独立的主体。没有企事业单位、群众团体的独立，就没有社会的中间层，政府职能就不可能转变。政府体制改革就是一种主体分化的过程。WTO是经济、市场一体化的表现，也是法律不断融合的一个过程。行政主体行政权的行使与经济、法律紧密相交，权力主体分解成归属主体与行使主体是国家政权发展的必然结果，归属主体不可能完全行使所有国家权力或完全行使享有的一切权力，由行政主体完成权力的行使既是一种必然，也是出于权力概念的技术上的考虑，行政主体专指行政权的行使主体。WTO下的传统行政权职能单一性向现代行政权职能多元化的转变，行政权行使者的行政主体也必然会发生转变，呈现多元化的倾向。行政不断法治化，行政主体取代行政机关这个管理学性质的概念。行政权的专属性也会出现松动，不再专属于行政机关，享有行政权即具备法定资格的行政主体。行政权的法治化、民主化、高效化看，现代行政权不仅要从行政权不应涉足的领域中退出，而且还要进行行政权自身的分割，确立现代行政权的良性运行机制。行政主体是行政权的行使者，现代行政权多元化与非专属性实现由单一化向多元化的转变。3.3行政主体权利的公开化和程序化行政主体的权力本位观念向权利本位观念的转变。行政主体所行使的行政权，渗透到社会生活的各个领域，作为行政主体相对应的行政相对人在其活动的整个过程中，都离不开行政主体。行政主体的行政权在运行历程中不断膨胀，表现在行政机关对经济和社会生活的控制方面，如行政许可和审批制度，行政给付、行政调查、行政强制、行政处罚。行政权已不仅仅在执法领域膨胀，大举侵人到立法与司法领域。行政主体行使的行政权本身具有扩张性、侵略性、腐蚀性等特点，是国家进行社会政治、经济、思想、文化及社会公共事务诸方面管理中运用最多、规模最大、涉及范围最广的一项国家权力，在整个国家权力的结构中占据着十分重要的地位。行政主体的权力本位观念也就应运而生。入世后涉及的领域如何使行政主体行政权规范合理运作，是我国在能否切实履行作为缔约国在国际法上的公法义务问题的关键。行政权力的行使者凭借权力很容易地会将自己的贪欲、自私的劣根性发挥到淋漓尽致的程度，对权力缺失了控制或制约产生国家责任，引发国际纠纷。不受制约的权力由于其反复无常而漠视正义与安全的要求，使得法律无法衡量不同人行为的法律后果。必须运用国家的立法权、司法权、检察权对权力进行制约。转变行政主体行使行政权的权力本位观念，加强行政权力的控制，提高行政主体法治意识和基本素质，树立行政主体的权利本位观念。行政主体必须意识到，现代行政法的最终目的在于保障和促进公民基本权利的提高。在行政法律关系中的行政相对人，合法行为最终是为社会创造财富的行为，行政行为是起引导、鼓励、支持保护的作用，保护和发展生产力，为社会增值提供条件，这是行政法的意义所在。行政相对人行为是依法作出的，行政主体必须依法认可、接受和予以回应。这并不是行政主体服从于行政相对人的意志，而是服从法律的规定。这是法治的基本要求，行政主体需要有观念上的根本改变。观念的确立将有助于高度法律化的WTO协定在我国的有效、合法实施，促进行政主体对WTO在协定在修改国内立法、透明度和统一实施等问题方面保持一种公正的态度。3.4行政主体的重新定界我国在的行政法学研究中搭建起具有中国特色的行政主体理论平台的著作，是张焕光、胡建淼所著的《行政法学原理》一书行政主体涵义介绍，在行政诉讼法制定之前，行政法教材中普遍都采用行政机关或行政组织的概念。在《行政法学原理》一书系统阐述了有关行政主体的涵义、法律地位及资格确认等问题后，对于行政主体的研究陆续展开，后来几乎每本教材都将注意力集中于行政主体的内容，对于行政主体概念的界定也是层出不穷。行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权，表现为行政管理活动；行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织；行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。行政主体在我国是属于纯粹的理论范畴，具有了在中国语境中的特殊涵义。现有的行政主体理论与现实行政主体内部的组织构成相矛盾，与行政活动的运行轨迹不相适应，难以解决行政违法主体与责任主体的衔接，行政违法与行政犯罪的协调关系。4WTO对行政主体的发展要求4.1行政行为的国际化观念加入世界贸易组织后,行政主体受WTO国际规则支配与约束，行政行为将直接援引WTO相关规定，依据WTO规则转化为国内行政法律规范后实施。要求各级行政主体树立行政行为的国际规则意识，打破传统的封闭性、本土化、地方化观念，以WTO规则来支配行政行为。受委派的行政个体在思想意识、思维方式与行政行为上自觉主动地学习WTO国际规则。4.2行政主体的国际语言行政主体必须学习了解WTO国际规则与原则。掌握规则是行政主体树立行政行为国际意识的前提，在知识领域范围上，WTO规则涉及了政治学、经济学、法学、社会学、语言学等多门学科，是一个立体的综合学科体系，要求行政主体全面系统的学习掌握WTO规则。除要了解世界贸易组织的形成、演变与发展过程以及我国加入WTO的政治、经济背景与谈判历程，熟悉WTO规则的宗旨、基本原则与内容等基础性知识外，更要深刻理解WTO规则的哲学基础、基本特点等根本内容。WTO规则以各国开放市场、非歧视以及国际贸易的全球竞争有益于全世界各国福利的哲学基础，它的条款都是充分反映以市场经济为基础的自由贸易原则。4.3参与WTO规则运作国际行政法典WTO不仅是经济一体化、市场一体化的表现，而且也是法律不断融合的过程。从行政体制的角度研究行政主体，是对行政体制与行政主体关系的确认并促进二者互动。行政体制是政府在行政机构设置、领导关系、权限分配等方面制度的总称。任何制度都必须通过一定的主体来实施，主体可以将制度转化为行为，并承担该行为的后果。这种实现国家的行政制度安排，拥有行政权，履行国家职能，实施行政行为，并承担法律责任的主体是行政法学中的行政主体。行政体制从静态角度体现了国家的行政制度安排，行政主体则从动态角度实现国家的行政制度安排。动态的行政主体活动必须遵循静态的行政体制所规定的具体规则；静态的行政体制也必须通过行政主体的活动获得实践，否则，行政体制的制度意义便无从谈起。4.4行政主体面临的挑战2001年12月11日，《中国加入世贸组织议定书》正式生效，我国于同日成为WTO组织成员。意味着我国对外开放迈出了实质性的一步，中国正式成为全球经济自由化一份子。作为在世界上最具影响力的国际组织，WTO是从原来的关税与贸易总协定（GATT）发展而来的，以市场为导向的，提倡贸易自由化的国际组织，其全称为WORLDTRADEORGANIZATION，即世界贸易组织，其主要是通过关税及非关税壁垒的消除，以及对政府权力的限制来鼓励国际贸易自由化，其核心WTO协议所构筑的一系列法律框架无不反映和遵循这一价值取向。WTO协议主要是约束和规范成员国的政府行政行为，意在消除或限制各成员国对跨国贸易的干预。WTO除了其经济性和协调性，首当是政府性，这已是国人的共识，入世，在一定意义上说是政府人世。国内行政主体涵义介绍在行政诉讼法制定之前，行政法教材中普遍都采用行政机关或行政组织的概念。在《行政法学原理》一书系统阐述了有关行政主体的涵义、法律地位及资格确认等问题后，对行政主体的研究陆续展开，后来出版的几乎每本教材都将注意力集中于行政主体的内容，因此对于行政主体概念的界定也是层出不穷。加入世贸，不仅是行动上入世，更重要的是观念上要入世。中国入世，与其说是中国企业入世，勿宁说是中国政府等各级行政主体入世。综合考虑我国现行体制及WTO规范对行政体制和行政主体的要求，有必要将行政主体作为一个综合性的概念，从多维视角，多层次地界定我国行政主体概念，赋予不同层次的主体以不同的涵义。行政主体作为一个法学概念、更多的是一个观念上的认识。加入WTO、参与经济全球一体化的发展，我国行政主体在管理观念、体制、程序、方式等方面都面临一系列的重大变革，其中观念的更新是所有转变的前提。这主要表现为：破除封闭性、地方性、本土性观念，培育国际规则、国际平等与国际接轨的国际化观念；破除狭隘性、特殊性、模糊性、垄断性观念，树立行政立法、行政执法等的全局性、整体性、明确性与统一性观念；破除“官本位”、强制观，树立“民本位”、服务观念；破除软弱涣散消极观，或无所不管的全能观，树立行政行为优化干预观。现代行政是法治行政。法治行政的基础，是把命令和行政权力限制在一定的范围内，行政主体的地位从主子型变成服务型的行政机关。使行政主体与行政相对人之间的关系由传统行政下的命令与服从走向现代的服务与合作关系，公共行政由封闭走向开放，注重相对人的参与合作。伴随着法治行政下的民主行政相对人不再是行政的客体，而是行政的参与者，行政任务的完成不再是行政公务人员方，而是取决于行政公务人员与行政相对人双方的合作。在此情况下，合格的行政主体参与国际规则，从程序上赋予利害关系人广泛的行政参与权。从根本上确立行政相对人在行政过程中的地位，从而确认行政主体自身的国际资格和地位。