孙昌俊

浅析城市管理中的执法问题安徽永诚律师事务所孙昌俊提要：本文就城市管理中行政管理与行政处罚等方面进行探讨，结合《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国行政处罚法》进行分析，展开讨论。城市管理行政综合执法是当前突出的社会问题，它是城市文明化管理的标志，但因思想理念、价值取向的不同和城管执法体系存在诸多弊端，致使执法权限不清、执法监督不力，导致暴力执法屡屡发生，执法效果难如人意。毫无疑问，要实施依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，就必须花大力气抓好行政执法工作。近年来，随着依法治理的深入开展，行政执法工作取得了很大的成绩。但是，由于种种原因，目前群众抱怨过多，颇有微词的依然是行政执法问题。事实上，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确时有发生，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，影响了社会主义法制建设。权力缺少监督，必然导致腐败。为重塑城管执法、文明服务的形象，必须从立法、程序和队伍建设等方面规范执法行为并不断完善城管执法的监督制约机制，使城管执法这一新形势下的执法行为发挥它应有的作用，让和谐社会更健康、有序地发展。关键词：行政处罚城管执法法律保障价值取向城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。一方面城管要进行城市市容和环境卫生的管理，另一方面进城务工和下岗工人为了生存而摆摊设点，到底要如何管理、怎样管理已成为社会关注的焦点问题。随着城市人口的增加，城市建设步伐的加快和社会经济的迅猛发展，以及城市居民对高质量生活、居住环境的追求，给城市管理工作提出越来越高的要求。加快提升城市环境质量，是增强城市综合竞争力、改善投资创业环境、提高市民生活质量的迫切需要，良好的市容环境，能为经济发展拓展新的空间。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且也严重威胁了社会稳定。同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。一、城管执法在现实中的困境及其表现（一）执法权限不清现实生活中由于诸多原因，行政权利机关在行政执法上存在两方面的问题：一是职责不清，相互扯皮，体制不顺，政令不通。在地方，城市管理被分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门。在具体运作中，还要涉及到公安、工商等其他系统的主管部门。所以，城市管理涉及的部门较多，职责、权限的交叉越来越不清，相互扯皮的现象也就不足为奇。管理体制的不顺，将会直接导致政令不通，政府的工作措施难以实行。二是城管执法的法律依据不足。在日益繁杂的城市化流动管理过程中，城市管理的任务及执法等一系列活动，将会面临严峻的挑战。我国涉及城管执法的法律、法规、规章有数十种，但还没有一部法律对联合执法的方式及主体资格的认定。因此，城管执法的法律效力和法律地位明显不足。（二）暴力执法严重目前，我国在城市管理执法过程中，由于多方面原因，暴力执法和违法行政的问题较为普遍。主要表现以下几方面特征：1、对执法对象的人格侵犯以及财产侵犯。这是暴力执法最显著的特点。2、执法程序违法。主要表现在罚款程序上违法，有的甚至不按法律规定办事。《中华人民共和国行政处罚法》①第4条第一款就明确规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。3、执法手段非人性化。由于城管的非人性化执法，在媒体曝光以后，受到社会各界的强烈谴责。所以，城管形象在民众的心目中很不好。要重塑城管形象就要改善管理手段。在管理人员中要树立“执法为民”的法治理念。执法手段单一、粗暴、不科学，都将损害人民利益，违背“以人为本”的执法要求。（三）执法监督不力由于城市执法涉及到很多部门，所以在管理上就存在混乱，监督上就存在漏洞，就形成体制不顺畅。有些部门睁一只眼闭一只眼，以罚款代替违法的现象时有发生。虽然法律在原则上规定了对有过错的国家机关工作人员可以追究其责任，但还是缺乏相应的可操作程序，在运作当中适用起来相当困难。（四）执法效果不佳在城市生活中，城市管理错综复杂、包罗万象，老百姓对城市管理的满意度一直不高。城市管理力度虽然很大，但效果并不理想。乱停乱放、乱搭乱建、占道违章经营等现象屡见不鲜，社会各界对城管不满，上级部门和主管部门不满，相对人不满乃至对抗。甚至连管理者自己也不满意，感到委屈，因为他们为了公共利益，辛苦执法，得不到民众的理解和支持。另外，执法人员法律水平和业务能力参差不齐也是其中原因之一。城市管理不好，不单破坏了城管的形象，也有损政府的威信。二、城管执法中存在的主要问题及其原因（一）思想观念的落后和价值取向的错乱传统法学理论认为，行政权力的本位是行政法有别于其他部门法的突出特点，这构成了人们思想认识和法律精神上的一大误区，它实质上是封建传统人治思想的遗留，必然导致权大于法，甚至行政权力腐败，与现代社会法治理念格格不入。当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管理者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，必然导致执法方式简单、粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。另一方面,随着经济的快速发展和城市化进程的进一步推进，全国各大城市也紧紧围绕着国家创建卫生城市的总体要求，纷纷展开“创卫”工作。目前，一些为了创建卫生城市片面追求荣誉，提高政绩，大搞形象工程，平时松懈，为了迎接卫生检查，突出抓城市建设，有的甚至采取严管的方式，向流动摊贩大打出手。这些都是价值取向错乱的表现。（二）城管队伍建设不足新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不端，这都与我们“重使用，轻教育”的城管执法观念①《中华人民共和国行政处罚法》中国法律出版社08版第2页第4条有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉等现象，造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。现实当中城管队伍建设不足的另一具体表现为：有些地方城管队伍门槛较低，队员大都是通过关系进去的，没有经过“凡进必考”这一关，执法能力较差，不习惯于做耐心细致的思想工作，又担心执法强硬过度犯下错误，丢掉端在手里的金饭碗，于是就以“人手不够，力量不足”为由大肆招聘编外的“协管人员”，把他们推上执法的第一线，而正式的队员则处在第二线，一旦发生暴力执法事件，协管人员自然就首当其冲，由他们接受法律处分，或者将他们解聘了事。（三）城管执法体制存在弊端首先，城管执法程序不规范。城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事。然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法等人为剥夺当事人权利的现象