浅谈农村征地补偿款的执行问题

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浅谈农村征地补偿款的执行问题

法律快车官方整理更新时间： 2019-04-20 02:54:36 人浏览

导读：

前言：随着经济发展，城市化进程加快，城市规模不断扩大，城乡结合部的大量农村集体土地被征用为建设用地，随之产生的纠纷与争议日益增加，已逐渐发展为全国性的普遍问题①。其中征地补偿款可否执行，如何执行等问题，由于法律没有明文规定，加之学理研究亦

　　前言：随着经济发展，城市化进程加快，城市规模不断扩大，城乡结合部的大量农村集体土地被征用为建设用地，随之产生的纠纷与争议日益增加，已逐渐发展为全国性的普遍问题①。其中征地补偿款可否执行，如何执行等问题，由于法律没有明文规定，加之学理研究亦相对滞后，致使个别法院在执行过程中疑虑重重。因此，对于新形势下出现的征地补偿款这种新事物，很有必要在理论上加以分析，对其能否执行进行深入探讨，以更好地指导法院执行工作。

　　关键词：执行征地补偿款豁免

　　一、对农村征地补偿款的基本认识

　　征地补偿款具体由哪些类项构成呢?《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中，土地补偿费指向被征土地，地上附着物或青苗补偿费指向被征土地上的附着物，安置补助费指向失地农民，前二项对象为物，基于损失与补偿的法律因果而对物因征地受到的损失的补偿，后一项对象为人，基于法律强制性规定而对征地后土地承包经营户的劳力安置。《中华人民共和国土地管理法实施条例》对这些补偿费的权属亦作出规定，条例第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。

　　1、土地补偿费归村集体所有。村集体作为抽象主体，象征性拥有所属集体土地所有权，依照法理，在村集体失去其所有土地时，理所当然拥有该土地征用后的所有土地补偿费。对该土地补偿费的具体处分，新《土地管理法》取消了关于土地补偿费、安置补助费不得分配的规定后，村集体通过村民会议或村民代表会议产生决议，决定土地补偿费的分配和使用。个别地方规范性文件对此也作出规定，如《浙江省村民委员会组织法实施办法》第十条第(十)项明确规定：“征用土地各项补偿费的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。”村集体可以将该收入用于开办集体企业，发展公益建设，可以分配到各户，可以分配给被征用承包经营土地的村民，而村集体依法对其所有土地补偿费作出的处理，应承认其合法性②。现实中多数村集体通过决议形式，对土地补偿费分配到户，从而使该部分土地补偿费权属依法发生转移，集体与成员间因分配产生了权利义务关系。

　　2、地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。在征地中，用地者因征地致使他人可预得收入的减少，造成他人权益损失，理应对该全部可预得收入予以补偿。地上附着物、青苗补偿费性质并不有异于其他财产，村民的该项所得，是其一财产损失的另一财物(金钱)的补偿。实际中，用地者在预算出其三大补偿费金额后，将地上附着物、青苗补偿费连同其他费用一并支付与村集体，由村集体再行处理，因货币所有权随占有而转移，此时地上附着物、青苗补偿费由村集体占有控制，村民并不拥有该费的所有权，其与村集体形成法律上的债权债务关系，村集体作为享有青苗补偿费的村民的债务人，必须将该费返还村民，村民亦可向村集体行使给付请求权。

　　3、对于安置补偿费的归属，安置补助费俗称“劳力安置”，是对具有劳动能力而失去劳动对象的农民的生活安置。通过支付安置补助费，保障农民在失地后的生活安稳，此种补偿的设立，与其说注重其经济补偿性，不如说更注重社会效果性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。相对于土地补偿费，安置补助费指向失地农民③，其设立目的指向失地农民，产生的权益亦归属失地农民。现实中，当村集体作出需安置人员不再进行统一安置的决议，安置补助费直接返还给农民，其所有权应归失地农民。

　　二、法院可执行性分析

　　征地补偿款可否执行，实质在于性质上其是否属“一般”财产范畴，其是否具有不可执行的特性，笔者就其中的类项逐项探讨。其中，村民取得青苗补偿费的法因在于损失与补偿，性质上并不异于其他财产，并故不具有不可执行的个性，应当可予以执行。土地补偿费及安置补助费可否执行，我们则在下面具体探讨。

　　1、对已经进行分配的土地补偿费，法院有权予以执行。自新《土地管理法》取消了关于土地补偿费、安置补助费不得分配的规定后，村集体对土地补偿费的处分有完全权利，在村集体依法分配土地补偿费后，该征地补偿费权属、性质发生了变动，土地补偿费权属由村集体所有变为村民所有，性质上由村集体的物权变动为村民对集体的债权，此时，村民与集体之间存在类似存户与银行之间的储蓄法律关系。分配到村民名下的土地补偿费此时已属于其个人财产，对于被执行人个人财产，法院当然可以采取强制措施。

　　2、对直接支付给农民的安置补助费，法院亦有权予以执行。安置补助费是对农民失去从事农业劳动这一职业的补偿，与其他社会职业相比，农业劳动具有稳定性、长期性等特点，然而这些特点并不排斥农业劳动这一职业的社会职业共性，农民失去农业劳动职业与社会其他劳动者失去工作职业并不相异。安置补助费的设立目的在于，农民职业群是社会的弱势群体，失去土地这一稳定的劳动对象后，如不设立一有效的救济途径，可能导致其陷入生活困境，产生负面社会影响，安置补助费作为一救济途径因此产生与存在。我们可以看出，安置补助费的设立的初衷在于保护农民这一弱势职业群体，笔者认为，法院的强制执行并不与该初衷存在冲突，首先，法院强制执行案件中，被执行人永远是个别农民，对个体的执行，并不因此影响职业群整体的生活，从而影响社会稳定;其次，随着经济发展，俗称“十亿人民九亿商”，部分农民的收入不再限于农业劳动，安置补助费的收入对其来说，已成为额外的收入;最后，执行程序已中存在执行豁免制度，理论界提出的设立司法救济制度，个别法院更在司法实践中探试，这些制度与措施，从另一方面也保证了生活困难个体的基本生活。可见，直接支付给农民的安置补助费成为农民个人财产后，其并不因此超脱于农民的可供执行财产范围，法院有予以执行的权利。当然，若安置补助费不直接支付村民，有关单位对需安置人员进行统一安置的，虽然安置补助费利益指向被执行人，法院对该利益也不应强制执行。[page]

　　综上理论分析，征地补偿款并不具有不可执行的特性，不能因为农民这一职业群个性，而硬生的将农民来源于征地补偿款的个人财产排斥在其可供执行财产范围外，同样，对征地补偿款的实际执行困难也并不影响其可供执行的性质。

　　三、法院对农村征地补偿款的执行实践

　　对任何财产的执行，其前提是被执行人拥有该财产，对征地补偿款的执行也不例外。故在执行中，法院应当先查明被执行人有无征地补偿款的收入。其中，青苗补偿费权属归于村民，虽然实际中由村集体占有，法院随时可对该费予以强制执行。对分配的土地补偿费、直接支付给农民的安置补助费，有必要结合其支付过程进行分析。

　　一般而言，村集体作出分配土地补偿费决议后，因决议仅为意思表示，并不与土地补偿费这一财物发生根本牵连，并不立刻导致土地补偿费性质、权属发生变化，同时，考虑到村集体可再依法重作一推翻分配该补偿费的新决议，因此，即使在决议中被执行人可得土地补偿费已得到决议的证实，法院亦不能对权属仍归村集体的财产采取处分性措施。然而，因村集体依法作出的决议，对村集体本身及村民具有约束力，名义上该土地补偿费已为村民的可期得财产，故在尚未有相反证据足以排除该决议的情况下，法院可依分配决议对属被执行人应履行义务范围的土地补偿费采取控制性措施，以防事后的执行难，这是法院对权利人可期得权利预先控制，法无禁止此种执行措施，从法理上讲，应当是允许的④。在这种情况下，假如村集体事后重作一与分配决议相抵触的新决议，法院可在审查后予以解除。此时解除并非因前一措施的依据或性质错误，而是因为法律事实发生了变化。如果村集体将分配决议付诸实施，从而使土地补偿费权属、性质发生变动时，法院即可在控制性措施的基础上，再依法采取处分性措施，法院不因被执行人的不在场而受制于村集体，致使处分不能。因分配前土地补偿费性质属村集体财产，如果村集体不配合执行，法院可直接执行村集体的其他财产，以充抵执行标的额。同理，在形成需安置人员不再统一安置的决议，安置补助费直接支付给村民后，法院可以对该安置补助费予以执行。

　　执行中，因村集体占有的征地补偿款性质上属于村民对村集体的债权，法院应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第228条与《最高人民法院〈关于人民法院执行若干问题的规定〉》第58条规定，法院可以通知村集体向权利人履行，亦可直接向村集体执行被执行人的该财产。在执行中，如果法院需要村集体协助调查、冻结、划拨征地补偿款时，村集体出于保护其成员权益考虑，对法院的执行予以消极配合或抵制，法院也可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的规定，把这种行为作为妨碍执行行为予以制裁。

　　四、农村征地补偿款与执行豁免

　　现实中，注重保护债务人的基本人权，尊重债务人的主体地位，尊重债务人个人的人格，扩大对债务人利益的保护范围，限制或禁止不文明、不人道的执行，是现代各国强制执行法发展过程中体现出来的一个比较明显的趋势⑥。在失去土地后，征地补偿款对多数农民生活与工作的扶持是可想象的，法院在执行中必须保护被执行人的基本人权，保证其基本生活水平，使其不会因法院的强制执行而走上绝境，或只能依赖社会救济过日子，导致社会负担的加重⑤。对此，法律在强制执行程序中设立了执行豁免制度，《强制执行法》草案中规定了：“强制执行程序进行中，必须依法保护债务人的基本生存条件⑦。”同时，执行豁免的确立，实际上致使权利人合法权益的实现受到了限制，所以，执行人员在扣留、提取被执行人收入时一定要慎重，不能因实现申请执行人的债权而损害被执行人及其所抚养家属的基本生活条件，也不能任意扩大豁免范围而使申请执行人的权益得不到实现或不完全实现⑧。豁免界线限定在保证被执行人及其家属的基本生活条件，保留基本生活费。所谓基本生活费，即是指维持人的生存所需的最低量的费用支出。《强制执行法》草案规定：“被执行人为自然人时，下列财产不得执行：被执行人及其抚养的洗涤必需品和六个月生活、医疗、子女教育所必需的费用。当地有最低生活保障标准的，按照其标准执行⑨。”我国地源辽阔，各地经济发展不相平衡，生活必需费用的标准也不一样。笔者认为，在执行实务中，首先应参照各地人民政府规定的最低生活保障费用;其次要了解被执行人家庭的人口状况，计算出被执行人及其所抚养家属的人数。如其中有病、残以及在校学生等相对需要较多生活费用的，可适当增加生活必需费用;再次是在执行征地补偿款时，应保留被执行人及其所抚养家属6个月的生活必需费用，对超过部分再予执行。总而言之，对被执行人征地补偿款是否进行执行豁免，豁免多少，由执行法院根据被执行人具体经济情况、当地社会生活条件来综合考虑，依个案情况具体掌握。

　　作者单位：浙江省温州市瓯海区人民法院

　　注释：

　　① 蒋剑巍：《从土地补偿费分配纠纷司法管辖的不适当性看法院职能的有效实现》，《浙江审判》2003年第1期。

　　② 国家税务总局曾以 [1999]737号国税函，批复对农民以补偿征地款(即土地补偿费)方式从村集体取得的房产征收契税，承认此类私权上的财产转让的合法性。

　　③ 周诚：《农地征用中的公正补偿》，中国经济时报2003年9月2日。

　　④ 在最高人民法院与国土资源部、建设部于2004年2月14日作出的《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中，有预查封制度。

　　⑤ 《美国破产法》在第七章中规定，对于申请破产的债务人，可允许其保留其维持基本生活的一定数额财产，作为其豁免财产。

　　⑥ 房友迪等：《从强制执行谈对公民权利的保护》，《人民法院报》2003年10月14日。

　　⑦ 《强制执行法》草稿(第二稿)，第5条。

　　⑧ 王平等：《如何理解执行中的两个“必需”》，《人民法院报》2003年11月11日。

　　⑨《强制执行法》草稿(第二稿)第156条第1款第2项。

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