自１９９３年我国从石油出口国转为石油净进口国以来，石油进口数量不断上升，沿海的石油运输量大幅增加。我国进口的石油９０％是通过海上船舶运输来完成的，２００６年我国沿海石油运输量达到４．３１亿吨，其中运输原油１．８７亿吨。石油进口量的迅速增加，使港口和沿海油轮密度增加，２００６年航行于我国沿海水域的船舶已达到４６４万艘次，平均每天１２７００艘次，其中各类油轮达到１６２９４９艘次，平均每天４４６艘次。油轮特别是超大型油轮在我国水域频繁出现，使得原已十分繁忙的通航环境更加复杂，导致船舶溢油污染，特别是重特大船舶溢油污染的风险增大。

　　我国正不断建设应对海上溢油事故的长效制度：加大船舶安全检查力度，加强水上交通管理，减少船舶事故发生，开展专项整治，加大油轮管理力度；并不断加强船舶溢油应急体系建设，有效应对船舶污染事故：初步建立了船舶溢油应急预案体系，建立船舶溢油应急组织管理机构，建立船舶溢油监视监测体系，建设应急设备库，给应急行动提供技术支持，不断开展演习活动，提高实际作战能力。

　　一、我国海上溢油风险现状

　　经过综合研究评估，渤海湾、长江口、台湾海峡和珠江口水域是我国沿海四个船舶重大溢油污染事故高风险水域。　

　　据统计，１９７３—２００６年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故２６３５起，其中溢油５０吨以上的重大船舶溢油事故共６９起，总溢油量３７，０７７吨，平均每年发生两起，平均每起污染事故溢油量５３７吨。

　　迄今为止，我国从未发生过万吨以上的特大船舶溢油事故，但特大溢油事故险情不断。除６９次溢油５０吨以上的重大溢油事故外，１９９９－２００６年，我国沿海还发生了７起潜在重特大溢油事故。如２００１年装载２６万吨原油的“沙米敦”号进青岛港时船底发生裂纹；２００２年在台湾海峡装载２４万吨原油的“俄尔普斯·亚洲”号因主机故障遭遇台风遇险；２００４年在福建湄洲湾两艘装载原油１２万吨的“海角”号和“骏马输送者”号发生碰撞；２００５年装载１２万吨原油的“阿提哥”号在大连港附近触礁搁浅。以上事件，虽然经海事部门及时采取措施，未造成重大污染，但也可以看到，船舶特大溢油事故的风险的确在增大。　

　　２００６年４月２２日，英国籍“现代独立”轮于舟山马峙锚地永跃船厂进坞过程中与船坞发生触碰，造成左舷破损，并导致第三燃油舱４７７吨燃油（重油）外溢。事故发生后，海事部门立即采取清除措施，共组织回收了油污水４０７．７５吨。事故造成周围海域严重污染，经济损失数千万元。　　　　

　　我国政府防止船舶溢油污染，保护海洋环境和海洋生态资源的任务非常艰巨。船舶污染应急反应已经成为我国政府面临的重要工作。

　　二、海上溢油事故的危害

　　石油本身具有毒性，进入海洋后不仅会对海洋环境、野生动物和养殖资源等造成不同程度的危害，而且这种危害的周期往往是很长的。

　　（一）溢油对鸟类的危害

　　海面上的溢油对鸟类的危害最大，尤其是潜水摄食的鸟类。这些鸟类以海洋浮游生物及鱼类为食，当接触到油膜后，它们的羽毛能浸吸油类，从而失去防水、保温能力。另一方面它们因不能觅食而用嘴整理自己的羽毛，摄取溢油，造成内脏的损伤，最终它们会因饥饿、寒冷、中毒而死亡。在溢油事故发生时，从保护自然生态的角度急救鸟类的工作是非常重要的。

　　（二）溢油对海洋浮游生物的影响

　　浮游生物是最容易受污染的海洋初级生物，一方面它们对油类的毒性特别敏感，即使在溢油浓度很低的情况下它们也会被污染；另一方面浮游生物与水体是连成一体的，海面浮油会被浮游生物大量吸收，并且，它们又不可能像海洋动物那样避开污染区。另外，海面油膜对阳光的遮蔽作用影响着浮游植物的光合作用，会使其腐败变质。变质的浮游植物以及细胞中进入碳氢化合物的藻类都会危及以浮游生物为食的海洋生物的生存。一旦浮游生物受到污染，其他较高级的海洋生物也会由于可捕食物的污染而受到威胁。如果在溢油海域喷洒溢油分散剂，并且该水域的交换能力差，那么，被分散的油对海洋生物的危害将更为严重。

　　（三）溢油对渔业的危害

　　成鱼有着非常敏感的器官，因此，它们一旦嗅到油味，会很快地游离溢油水域。而生活在近岸浅水域的幼鱼更容易受到溢油的污染。当毒性较大的油进入浅水湾时，不论是自然原因还是使用分散剂，都会对该水域的幼鱼造成多方面的危害。油对成鱼的长期影响主要是鱼的饵料。

　　（四）溢油对水产业的危害

　　养鱼场网箱里的鱼因不会逃离，受溢油污染后将不能食用。近岸养殖的扇贝、海带等也是如此。另外，用于养殖的网箱受油污染后很难清洁，只有更换才能彻底消除污染，这样的费用是十分昂贵的。

　　（五）溢油对海洋哺乳动物的危害

　　海面上休眠或运动的海洋哺乳动物受溢油污染危害的情况是不同的，如鲸鱼、海豚和成年海豹对油类非常敏感，它们能及时地逃离溢油水域，可以避免遭受污染。但成年海豹和小海狗栖息海滩时，会被油类的污染所困，以至于死亡。水獭遭受油污染后，通常会窒息死亡，主要原因是水獭不愿离开栖息场所。

　　（六）溢油对浅水域及岸线的影响

　　浅水域通常是海洋生物活动最集中的场所，如贝类、幼鱼、珊瑚等活动在该区域，也包括海草层。溢油对该类水域的污染异常敏感，造成的危害在社会上反应强烈。如果在这类水域使用溢油分散剂，造成的危害会更大。因此，当溢油污染会波及到该类水域时，决策者的首选对策应是如何避免污染，而不是等待污染后再采取清除措施，更不适合使用分散剂。

　　溢油对岸线沙滩的污染威胁，直接影响到旅游业。靠海滨浴场、沙滩发展的旅游业是有季节性的，在溢油发生的初始阶段首先要考虑这一问题，以便及时地采取措施，把溢油对旅游业的影响控制到最低程度。

　　（七）溢油对码头、工业的危害

　　码头和游艇停泊区对溢油也是非常敏感的，通常情况下需要对港区水域进行清理，这势必会影响到船舶的进出港。要对被污染的游艇和船舶采取清洁措施，这种操作的费用也是较高的。如果岸线设有工厂取水口，那么溢油就会进入工厂设备系统，造成设备的毁坏，甚至造成一个工厂的关闭。盐业和海水淡化业等都会受到溢油污染的直接危害，造成经济损失。

　　溢油事故发生时，应立即采取应急措施保护这些资源。由于溢油对不同岸线的影响是不同的，因此它们对溢油的敏感性也不同。溢油事故发生时，要根据各类岸线对溢油的敏感程度排列优先保护次序，以供决策者确定应急对策。溢油对环境的危害程度还与环境自身的特征有关。溢油发生地点是否是敏感区，溢油发生的季节是否是鱼类产卵期、收获期，不同的海况等，都影响溢油的危害程度。相同规模的溢油事故，发生在开阔水域要比发生在封闭水域的危害程度低；发生在海洋生物生长期要比发生在其产卵繁殖期的危害低。

　　三、海上溢油事故的应对措施：

　　我国政府高度重视海洋环境保护和船舶污染防治工作，并长期致力于建立“预防、应急和赔偿”三位一体的船舶溢油应急管理模式。　

　　（一）不断建设应对事故的长效制度

　　１、加大船舶安全检查力度

　　多年来交通部海事局一直重视船舶安全检查工作，应加大检查力度，重点提高检查质量，旨在进一步提升沿海航行船舶的安全状况，严厉整治低标准船舶。

　　自２００３年以来，我国对外国籍船舶进行的港口国监督检查总艘次维持在４０００艘次左右，在检查中查处缺陷总数增长６７．２９％，滞留船舶数量增长９５．３８％；对中国籍沿海运输船舶进行的安全检查总艘次变化不大，检查中查处缺陷总数增长２３．２１％，滞留船舶数量增长２５４．８７％。

　　２、加强水上交通管理，减少船舶事故发生

　　交通部海事局近年来加大投资力度，在沿海和长江水域建成了２４个船舶交通管理系统，６５座雷达站。在成山角水域、长江江苏段、珠江口、长江口、长江三峡库区等重点水域实施了船舶定线制。通过强化船舶交通管理，有效减少了船舶碰撞、搁浅等事故的发生。　

　　３、开展专项整治

　　针对影响水上交通安全的突出问题，交通部海事局深入开展专项整治，改善了水上交通安全环境。通过开展低质量船舶专项整治，全国范围检查１０００多家造船厂（点），关停并转３０３家，完成整改２９１家，正在整改４０６家，提高了我国造船工业的水平。通过开展船舶载运危险货物专项整治百日会战，实施集装箱开箱检查２８４５次，查获危险货物瞒报案件１２０起；检查液货码头２１５６家，吊销码头经营资质３２家；检查小型液货船舶２４１０５艘，滞留２３５艘，提高了载运危险品船舶的安全状况。

　　４、加大油轮管理力度

　　当前，我国沿海还存在一定数量的单壳油轮，这些船舶的技术状况、船员素质、通信导航水平等都比较低下，发生溢油事故的风险较高。为此，交通部海事局应采取综合措施，强化油轮管理。一是严格执行国际海事组织制定的淘汰单壳油轮规定；二是禁止国外单壳油轮进口；三是制定政策加快淘汰国内航行单壳油轮和老旧油轮，全面提高我国油轮船队的总体安全水平。

　　（二）加强船舶溢油应急体系建设，有效应对船舶污染事故

　　近年来，我国认真履行《１９９０年国际油污防备、反应和合作公约》（以下简称ＯＰＲＣｌ９９０），建立国家溢油应急反应体系，同时开展国际间的溢油应急合作，不断提升我国溢油事故的应急能力。

　　我国的船舶溢油应急体系建设工作及船舶溢油事故的应急处置工作主要由交通部海事局及沿海各省、市政府负责实施。多年来，交通部海事局及沿海各省市地方政府以科学发展观和国家有关环境保护工作方针为指导，全面加强我国船舶溢油应急管理体系建设工作，提高了我国船舶重大污染事故应急处置能力；成功处置了多起重大船舶溢油事故，有效保障了海洋环境的清洁和生命财产的安全，积极推动了航运经济的可持续发展。

　　１、初步建立船舶溢油应急预案体系

　　应急预案是船舶溢油应急反应的行动指南，也是船舶溢油应急体系中的纲领性文件。应急预案基本涵盖应急行动中各部门职责、辖区敏感资源分布、应急力量构成和应急行动程序等内容。

　　为执行ＯＰＲＣｌ９９０公约和《海环法》的相关要求，交通部海事局在全国范围内开展了各级应急预案体系的建设工作，目前已经基本建设完成了国家、省级、港口级、船舶级４级应急预案体系。

　　交通部和国家环保总局于２０００年４月１日联合发布实施了《中国海上船舶溢油应急计划》。２００４年，根据国务院制定相关突发事件应急预案的要求，交通部在原《中国海上船舶溢油应急计划》的基础上进行了较大修改，制定了《中国国家船舶污染水域应急计划》，将适用区域范围由海上扩大至所有水域，将污染物适用种类由油污扩大至油污和有毒有害化学品。

　　《中国国家船舶污染水域应急计划》是我国船舶溢油应急预案体系建设工作的纲领性文件。在它的指导下，截至２００６年底，上海、天津、河北、山东和浙江等５个省级船舶污染应急预案和沿海３１个地市级应急预案已通过地方政府发布实施。按照交通部海事局的要求，我国将于２００８年底全部完成各沿海省市的应急预案编制工作。

　　按照公约要求，我国国际航线和国内航线船舶分别于１９９５年和１９９６年编制完成了《船上油污应急计划》，运输有毒有害液体化学品的船舶于２００１年编制完成了《船舶海洋污染应急计划》。同时，为更好地履行国际公约，加强国际联系与协作，我国与周边国家和地区共同研究编制了《西北太平洋区域行动计划》，现已生效实施。为更好地整合国内资源，加强国内区域间的协作，交通部海事局主持编制完成并实施了《珠江口区域海上溢油应急计划》、《台湾海峡水域船舶油污应急协作计划》、《渤海海域船舶污染应急联动协作机制》等协作行动计划。

　　这些应急预案的编制完成，为我国船舶溢油应急体系建设工作的全面开展提供了制度上的保障。

　　２、建立船舶溢油应急组织管理机构

　　船舶溢油应急组织管理机构是指组织开展应急体系建设，组织、协调溢油事故应急反应行动的专设机构。目前，全国各沿海港口均已建立了专门的船舶溢油应急组织指挥机构，一些沿海省市成立了船舶溢油应急反应中心，一些省市将溢油应急职能挂靠在海上搜救中心，并设立了溢油应急分中心，中心办公室一般设在当地海事部门。

　　我国自１９７３年到２００６年间发生的６９起重大船舶污染事故应急行动中，全部由海事部门、溢油中心或分中心承担了组织指挥决策工作，组织开展了应急行动，取得了较好的实践效果，保证了应急行动的快速、高效。

　　３、建立船舶溢油监视监测体系

　　溢油的监视监测体系是指承担监视海上溢油功能的一个监视网络，为事故发现、溢油跟踪、应急决策等提供信息支持，它是溢油应急体系中不可或缺的重要组成部分。交通部海事局作为我国防治船舶污染的主管机关，在全国沿海和内河主要港口均设有分支或派出机构，形成了覆盖全国海域的船舶溢油监视监测体系。海事管理部门在传统船舶巡航的基础上，在沿海和长江下游建设了２４个船舶交通管理系统，在沿海主要港口建立了闭路电视监控系统，并逐步探索使用计算机溢油扩散模型、卫星遥感监测和直升机空中监测等一批现代应用技术，拓展了船舶污染监视监测手段，提高了溢油监视监测的准确性。

　　４、建设应急设备库，给应急行动提供技术支持。

　　目前，国家已经先后在烟台、秦皇岛建设完成了两个国家溢油应急设备库，并建立了应急技术交流示范中心。两中心分别配置了卫星监视系统、监测系统、溢油清除控制系统，配备了先进的水面溢油回收船、性能多样的收油机、各种规格的围油栏、吸油材料、溢油存储设备等；并开展溢油监测和油指纹鉴定，以及海面溢油卫星遥感和航空遥感等工作。两中心的组建使我国在北方海区具备了中等规模的船舶溢油控制和清除能力，为我国船舶溢油应急工作提供了强有力的技术支持保障。

　　各沿海省市也充分发挥主观能动性，开展了形式多样的应急力量建设工作。有些省市以地方政府为主导，投资建设了大型的应急设备库。有些省市积极通过政策扶持等方式，引导地方专业清污公司发展壮大。有些省市强化对各港航企业的兼职应急力量培训和管理，并将其进行了良好整合，形成合力。如在深圳，在没有国家资金投入的情况下，海事部门按市场规律管理船舶污染应急队伍，把以海隆、龙善、航鹏、雅仕林四家公司为主的社会专业清污单位作为深圳海上污染的应急骨干力量，使得深圳海域具备了对抗５０吨级溢油的应急能力。四家公司完全按照市场机制运作，各自建立了专业清污队伍和防污应急设备库，有的甚至建立了应急基地，总占地面积达２５００平方米。

　　据统计，截至２００６年底，我国沿海可动用的应急能力包括：围油栏２６万米，收油机３０１台／套，吸油毡５２０吨，消油剂２６０吨。沿海主要港口已基本具备了在港区和近岸水域内控制和清除中、小型规模船舶溢油事故的应急能力。

　　５、不断开展演习活动，提高实际作战能力。

　　自１９８０年在北京组织了第一期国际油污应急培训班以来，海事主管部门每年都在沿海主要港口组织开展不同规模的船舶防污和应急培训，其中包括与国际海事组织、东亚应急反应公司合作开展的三次溢油应急培训。交通部海事局在深圳、上海、青岛、海南等海域组织了５次较大规模的海上溢油应急演习，如２０００年“６．５”珠江口海上救助与溢油应急演习、２００４年南海联合搜救演习等。通过这些工作的开展，我国培养了一批溢油应急指挥人才和较为熟练的清污作业人员，有力提高了海上溢油应急能力