农村土地集体所有到底是谁所有
导读：
编者按
连续六年，中央一号文件都是专门针对“三农”问题。今年的一号文件虽未出台，但据权威人士预测，中央一号文件仍将姓“农”。
“三农”问题的焦点是农民问题，而农民问题的核心则是土地问题。不久前召开的全国农村工作会议，在关于2010年农村工作的部署中，也对农村土地问题作了浓墨重彩的叙述。
虽然我国法律明确规定，农村土地属农民集体所有，但从中南财经政法大学中国农村土地制度研究中心在全国十省进行的调研来看，农民对这一法律属性的认知千差万别，由此带来的是农地纠纷多发、农民权益受损等诸多问题。究其根本原因，则是现行法律体系中对“农民集体”这一民事主体表述不清。
要从根本上解决这一问题，就须以法律的形式明确农民集体独立的民事主体地位，依照民事主体的内涵对其进行充实，在立法上理顺农民与农民集体之间的权利义务关系，从而切实保护农民利益。
四大疑问
□农村土地集体所有到底是谁所有
□“农民集体”是何种性质民事主体
□权利主体该如何行使土地所有权
□村委会代行职责应如何避免错位
□视点关注
站在田垄上，望着一株株饱满的稻穗，王大爷吸了口烟，转头得意地对客人说：“党的农村政策好，我们这收成也好。”
王大爷的这些客人都是省城大学的“学问人”，初见面时，王大爷还有些紧张，一根烟在手里揉来揉去。后来发现，这些“学问人”谈的都是土地的事，“谈得来”，也少了些拘谨。
“王大爷，您种的地是归谁的啊?”问话的，是中南财经政法大学副校长陈小君。2005年，中南财经政法大学中国农村土地制度研究中心承接了教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目———《农村土地问题立法研究》。
“这地自然是国家的。”王大爷用手一比划，“这村里的地可都是国家的。”言语间不容置疑。
陈小君告诉记者，她的课题组在10个省份进行问卷调查，问及“承包地的所有权是谁”这个问题时，认为自己耕种的承包地所有权属于国家的占41.91%;认为承包地所有权属于乡(镇)集体的占3.56%;认为承包地所有权属于村集体的占29.57%;认为承包地所有权属于村小组的占6.23%;认为承包地所有权属于个人的占17.62%。其中，认为承包地所有权人是国家的受访农户比例最高。[page]
“根据我国现行法律的规定，除法律规定属于国家所有的之外，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，其表现形式有村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体3种。但是，受访农户对自己的承包地的归属状况却缺乏基本的了解。”陈小君说。
课题组认为，“集体”法律内涵的模糊是导致农户对集体土地所有权主体产生认知上显著错误的重要原因。正是这种模糊性造成的主体缺位以及所有权主体的“错位”，导致农民利益受损和农地纠纷频频产生。
并非法律术语
虽然集体土地所有权是一种民事权利，但作为该权利主体的“集体”却难以在我国法律制度中进行准确定位
“农村的‘集体’到底是个啥，从来都不清楚。”课题组成员对记者说。
“虽然集体土地所有权是一种民事权利，但作为该权利主体的‘集体’却难以在我国法律制度中进行准确定位。”中南财经政法大学副教授高飞告诉记者。
据了解，“农民集体”是何种性质的民事主体在民法学界尚存不少争议。目前所能确定的是，其不属于自然人，也不属于法人。而又有民法学者在研究中却有意无意地将“农民集体”排除在“其他组织”之外。
“由此得出的结论是，‘农民集体’不是一个内涵确定的法律术语。”高飞说，法律术语应该是能最准确地表达法律思想的。如果没有法律术语，没有含义明确的法律词汇，就不可能准确地把法律思想表达出来。我国包括所有法律都没有明确“集体”的法律内涵，“集体”这一概念在现实中找不到对应的载体，所谓的“集体”在实际运行中很难充分地发挥所有者职能。因此，作为民事主体，“农民集体”的不明晰性从根本上影响到其制度功能的发挥。
“集体土地所有权是农地权利体系的核心。”陈小君说，集体土地所有权是什么，从理论上、立法上讲，是为了全体农民的成员利益，由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权，并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。
“但是，从实际来看，由于所有权主体构造上存在缺陷，也就是说真正的权利主体难以按照自己的意志，在法律规定的范围自由支配其所有物、行使其所有权，由此带来的是农地所有权制度的整体失效。”高飞说。
农地纠纷“闹”到省里[page]
在村与村的合并过程中，经常产生纠纷。一些问题虽然在法律上有规定，但是很模糊。当村民小组的利益被弱化时，作为个体的农民的利益就难以保障
在湖北省宜昌市下辖的枝江市，一起农地纠纷“闹”到了省里才得到解决。
枝江市境内的甲、乙两村在合并后，因一块芦苇地的归属产生了矛盾。合并后形成的新行政村村委会通过表决，认为这块芦苇地应该由新的行政村集体经营。
“这不行，这块芦苇地本来就是甲村的。而且，新村委会里都是乙村的人，这个意见明显是让我们甲村吃亏。”甲村的老老少少找到镇政府。镇政府的答复是，按村委会意见办。
“乙村人多，是不是以后的事都由他们说了算。”一气之下，甲村村民决定到省里上访。
到了武汉，村民没有直接去省政府，而是跑到新华书店买了本土地管理法。一翻法律，甲村村民发现，“书里写得清清楚楚，像这种情况，这块芦苇地还是应该由我们村经营”。村民捧着土地管理法这柄“尚方宝剑”到了信访办。
省里派了调查组到枝江，一了解情况，照例拿出土地管理法，依法将那块芦苇地交给原来的甲村集体经营管理。
“这是一起解决得比较好的纠纷。”高飞告诉记者，在村与村合并过程中，这种纠纷经常存在，尽管一些问题在法律上有规定，但是很模糊。更主要的问题在于，“村民小组的利益被弱化了，农民的利益由谁来代表?”
村委会的尴尬
不少村委会成员仍将自己当成乡镇政府的一员。少数村委会干部借口集体土地所有权或任意摊派，或任意处分土地，或以权谋私
我国法律规定了集体土地所有权的行使主体为农村集体经济组织，同时又规定“村集体经济组织”可由村民委员会替代行使土地所有权，对“村内集体经济组织”可由村民小组替代行使土地所有权。
课题组成员认为，村民小组虽然可以作为一个经济单位，但其组织并不规范，没有法定代表人，所以村民小组代“村内集体经济组织”行使集体土地所有权具有一定的缺陷。缘于此，在实践中，往往由村民委员会代位“集体经济组织”行使集体土地所有权。
“法律没有具体规定集体土地所有权主体行使土地所有权的组织形式和程序，从而造成了实践中集体土地所有权主体的‘错位’，并直接影响了集体土地所有权功能的正常发挥。”高飞说，村委会应该是村民自治组织，但在实践中，其政治功能仍然大于其应承担的经济功能。[page]
据了解，在农业税取消后，曾经附着于村委会的行政职能已经得到很大程度的消解，但其作为集体土地所有权主体的功能依然没有得以充分发挥，甚至因集体财产的来源基本上已经枯竭，村委会成员的补贴也一般由政府财政转移支付。这一情况导致村委会成员仍将自己当成乡镇政府的一员，“从这一点上看，村委会没有履行作为集体成员代表的职责”。
不少村委会成员表示，“我们是应该代表村民的利益，但是镇政府的工作也要不折不扣地完成”。
而根据课题小组对农民的访谈报告，有少数村委会干部借口集体土地所有权或任意摊派，加重农民负担;或任意处分土地，造成耕地流失;或以权谋私，导致土地使用的分配不公。
在湖北省宜昌市的北里洲镇，村民卖房屋搭售承包经营权所导致的纠纷至今仍未解决。
“集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地发横财的机会，以致农地转为建设用地有增无减，不仅造成了耕地减少，还导致农村建设用地的私下交易大量发生，扰乱了集体土地市场，并对国有土地市场造成了冲击。”陈小君说。
有专家认为，村民委员会代位“集体经济组织”行使集体土地所有权，在此种情形下，作为村民自治组织的村民委员会就具有了公私双重角色：一方面它是国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人，当面对国家时，其以弱者的身份出现;另一方面它也是集体土地所有权主体的代表人或代理人，当面对农户时，其又以强者的身份出现。
农地所有权回归
在立法上应理顺农民与农民集体之间的权利义务关系，使“农民集体”成为真正的所有权人，从而克服农民集体所有的缺陷
“在集体土地所有权制度前提下，应考虑在具体的制度设计上以法律的形式明确农民集体独立的民事主体地位，使农民集体成为真正的所有权人，从而克服农民集体所有的缺陷。”陈小君说。
课题组认为，我国现行民事立法未对农民集体的独立民事主体资格作出细致规定。既然农民集体是宪法和法律确立的农村土地所有权主体，就应当立足于我国所处的时空环境，依照民事主体的内涵对其进行充实，使其符合民事主体的特性，同时在立法上理顺农民与农民集体之间的权利义务关系，改变社员与农民集体关系中存在的不对等模式，避免农民集体在运作中失去物质基础，从而陷于瘫痪，最终损害集体成员及农民的利益。这样就可以通过农民行使成员权积极参与农民集体土地事务，实现集体土地所有权主体的民主决策和顺利运行;同时，在国家征收集体所有的土地的过程中，“农民集体”这一法定的农村土地所有权主体才有足够的话语权，进而切实维护农民的权利。[page]
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