农村土地承包纠纷仲裁问题初探
导读：
内容摘要：本文对农村土地承包纠纷仲裁的主要理论问题进行了分析，通过对农村土地承包纠纷仲裁与现有基本仲裁类型的比较分析，推究建立农村土地承包纠纷仲裁制度的根本目的和宗旨，结合我国农村土地承包纠纷的实际情况，对农村土地承包纠纷仲裁的现状、仲裁机构的性质、仲裁的基本原则、仲裁与诉讼的关系等理论问题进行了分析和探讨，希望为该制度找到准确的法律定位和适用范围，试从立法层面上建立一个公平、高效的仲裁程序，在我国农村土地承包纠纷仲裁制度的建立和发展进程中提出自己的想法。
关键词：农村土地承包 仲裁 法律性质
一、我国农村土地承包纠纷问题解决的现状
自我国农村实行承包制以来，承包纠纷不断地涌现，为了有效地解决此类纠纷，弥补法律救济途径不足，1987年6月8日中央书记处农村政策研究室发布的《关于稳定和完善土地承包的意见》第6条规定“土地承包合同发生纠纷，首先由管理委员会按照本组织的社章和承包管理办法处理。本组织不能解决时，应由县、乡(镇)政府主管农村合作经营管理工作的部门进行调解或仲裁，也可以直接向法院起诉”。此规定无疑明确了解决农村承包纠纷除了诉讼途径外，尚有仲裁途径。此后的1992年9月12日国务院批转的农业部《关于加强农业承包合同管理的意见》和1995年3月28日国务院批转的农业部《关于稳定和完善土地承包合同意见的通知》均强调要加强农村承包仲裁。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称为《农村土地承包法》)，明确了解决农村土地承包纠纷的四种途径，即协商、调解、仲裁和诉讼，第一次提出通过仲裁方式解决农村土地承包纠纷。
为了践行农村承包纠纷仲裁的立法精神，各地方纷纷根据依据本地方实际情形，建立了农村土地承包纠纷仲裁机构，颁布和实施了具体的农村土地承包纠纷仲裁办法或规定。与解决民事纠纷的仲裁制度相比，各地方现行的农村承包纠纷仲裁制度存在很多问题，比如：各地机构仲裁所依据的规范不一致，仲裁机构的具体设置不规范，关于仲裁与诉讼的衔接也不统一等等。
上述问题的存在，虽然是这些地方根据当地实际情况所设置的，但直接不利结果就是易损害农村承包纠纷仲裁制度的权威，致使当事人很少适用仲裁途径来解决农村承包纠纷，使得设计此制度的初衷无法得以实现，最终导致农民的切身利益无法得到有效便捷的保障。因此农村土地承包纠纷仲裁作为一项新型的仲裁制度，有诸多理论和实践问题值得深入探讨和研究。[page]
二、农村土地承包纠纷仲裁的法律分析
(一)农村土地承包纠纷仲裁的法律性质。
土地是人类生存的重要物质基础，故农村土地法律制度具有复合性的价值取向，对土地的规范有宪法、行政法、民法、经济法等各种不同的法律部门。而农村土地承包纠纷主要是农村土地承包权之权属纠纷、侵害农村土地承包权纠纷以及农村土地承包合同和流转合同纠纷，这种纠纷无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间以及承包地的流转双方当事人之间，其在性质上都是民事性质的。
在改革开发之初，由于当时实行的是社会主义计划经济，在农村实行的是家庭联产承包责任制，农户通过与具有行政职能的生产大队签订合同，其在性质上属于行政合同。但随着我国社会主义市场经济的建立，民事法律规范的逐渐完善，以及村集体行政职能的丧失，这种行政性的合同已经转化为民事合同。如我国《村民委员会组织法》第2条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”，可见，村民委员会不是一级政府机关，在农村土地承包的过程中，其不是行使行政职权，而是行使的一种民事权利。随着我国农村改革的深化，农业税减免政策的贯彻实施，在实践中将村民委员会的地位扭曲为行政机关的做法会进一步得到纠正，从而将充分凸显村民委员会的民事主体性。
因此，农村土地承包合同现在是发包方与承包方根据平等、自愿原则订立的民事合同，围绕农村土地承包权发生的权属争议、侵害农村土地承包权以及农村土地承包权的流转争议都无疑应当是民事权益纠纷，故有必要明确农村土地承包纠纷仲裁的性质是民事仲裁，而不是行政仲裁。当然我们不否认这种民事仲裁具有自身的特殊性，具有与其他民事仲裁不同的特征，然而应当认识到，正因为这种特殊性的存在才使得该部法律的制定具有现实意义。
(二)农村土地承包纠纷仲裁与农村土地承包纠纷诉讼的关系。
仲裁与诉讼为现代社会纠纷解决机制中的两种并行解决纠纷的途径，合理界定二者受理纠纷范围至关重要。“一裁终局”是《仲裁法》确立的基本制度。但该法第七十七条同时规定，劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除前述“一裁终局”制度模式的适用。其根本原因在于，这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性，而“一裁终局”的模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。所以，家庭承包合同当事人若依据《仲裁法》规定，约定发生“一裁终局”效力的仲裁协议，则属无效。结合《农村土地承包法》第五十一条第二款以及第五十二条的规定内容看，该法确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是：或裁或诉、裁后再诉、二审终审。从体例解释的层面看，这两条是规定在整部法律的第四章(争议的解决和法律责任)，所以前述之裁诉关系模式不仅适用于家庭承包纠纷，也适用于其他方式承包纠纷。其用意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度，达到为土地承包经营权人提供最为充分的救济途径的目的。[page]
《仲裁法》框架下的仲裁管辖权的行使须以当事人自愿达成仲裁协议为依据，而从《农村土地承包法》的规定看，这一前提在农村土地承包纠纷仲裁中是不存在的。也就是说，即使当事人没有达成仲裁协议，其也可以将争议提交农村土地承包仲裁机构。但若一方当事人申请仲裁而另一方当事人提起诉讼，基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质，前者以当事人自愿接受为前提，在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下，受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。为避免管辖冲突，人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。若当事人已经应裁并做出答辩，则表明其同意接受仲裁管辖，相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当驳回起诉。
是否约定仲裁条款或者另行达成仲裁协议，取决于当事人的意思自治。如果合同中设有仲裁解决纠纷的约定，因该约定毕竟属于当事人对争议解决方式的合意，故在当事人之间应当具有约束力。这种约束力是特定当事人就纠纷产生后首先通过仲裁方式解决纠纷达成一致的应有之意。否定它也就否定了土地承包合同或者土地承包经营权流转合同作为民事合同的本质特征。而尊重该约定在当事人之间的拘束力，不会构成对立法目的以及程序正义的违反。此种情况下，一方当事人向人民法院起诉的，应当按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第145条至第148条的规定处理。但需明确的是，此种约定不能产生一裁终局的效力。
三、应该进行仲裁的几类农村土地承包纠纷
近两年来，农村土地承包纠纷快速攀升，而且争议内容也日趋复杂化，纠纷主体也呈多元化，因此，有必要对农村土地承包纠纷仲裁机构受理案件的范围进行明确规定。我们按双方当事人的情况进行归纳，可整理出以下几种情况：一是发包方与承包方之间的纠纷，包括土地承包经营权取得纠纷、土地承包经营权侵权纠纷和征地补偿纠纷;二是承包方与受让方之间的纠纷，包括土地承包经营权流转纠纷;三是发包方之间的纠纷，包括土地所有权纠纷;四是承包方与承包方之间的纠纷，包括承包地界纠纷。由于农村土地承包纠纷仲裁不是解决土地承包纠纷的唯一渠道和必经程序，仲裁委员会也不同于人民法院，不是各类土地承包纠纷均可受理。
(一)农村土地承包经营权取得纠纷。
农村土地承包经营权纠纷也可叫农村土地承包经营权取得纠纷，一般表现为承包农户一方认为其全家或部分家庭成员具有本集体经济组织成员资格，应当享有土地承包经营权，而作为发包方的集体经济组织，不承认其集体经济组织成员资格，不让其享受家庭方式承包经营土地的权利，由此产生纠纷。[page]
这类纠纷说具体些就是在应不应该在分配家庭承包土地上产生争议，也就是集体经济组织成员资格的界定问题。由于争议发生时土地承包关系尚未形成，这类纠纷一般没有合同或协议。但是，农村集体经济组织成员资格界定，是农村集体经济管理的重要基础性工作，农业行政主管部门作为农村集体经济的主管部门，对这个问题依据国家法律、法规和政策提出处理意见，也是份内之责。因而，这类纠纷可以受理。
(二)农村土地承包经营权流转纠纷。
农村土地承包经营权流转纠纷指承包方将承包土地流转以后，与受让方发生的流转合同纠纷或其他纠纷。如果不是发包方统一组织实施的土地承包经营权流转，此类纠纷一般与发包方没有关系，多发生在承包方和受让方之间，多数为流转合同纠纷，也有互换承包地后因土地质量、用途、周围条件等发生变化引起的纠纷。
此类纠纷一方面签订有土地流转合同，另一方面土地承包经营权流转属于《农村土地承包法》调整的范围，土地流转管理也是农村土地承包主管部门的职责，理应受理。
(三)农村土地承包经营权侵权纠纷。
农村土地承包经营权侵权纠纷指当事人双方对土地承包经营权的含义、如何行使和承包土地在承包合同的基础上能否变化发生争议，如因承包土地的调整、土地用途的改变、经营项目和种植作物品种的更换，统一组织土地承包经营权流转等而发生的纠纷。其突出特点是在承包方能否享有土地承包经营权方面没有争议，其争议多为对承包合同条文或者对国家法律政策的理解不同，或者一方持强凌弱，明知故犯，有意违约或违法。侵权纠纷和承包经营权取得纠纷是农村土地承包纠纷比较多见的形式。
由于此类纠纷发生时土地承包关系已经形成，签订有土地承包合同，或者发放了土地承包经营权证书，处理的依据应该是《农村土地承包法》及其实施办法，这部法律法规是以农村土地承包主管部门为执法主体。从各个方面讲，此类纠纷都是土地承包纠纷仲裁机构应当受理的。
(四)土地承包合同履行纠纷。
土地承包合同履行纠纷指农村土地承包或流转时签订了合同，履行过程中当事人双方对权利义务发生的争议。《农村土地承包法》规定了家庭承包双方的权利义务，家庭承包的合同纠纷实际上已和土地承包经营权侵权纠纷重合。其他方式承包合同和土地流转合同，由于权利义务由当事人双方约定，发生纠纷的现象较多。如果按合同对双方当事人具有法律约束力的原则理解，违反合同就是侵权，流转合同纠纷和流转纠纷也不好作严格区别，可以将土地承包合同履行纠纷不单独作为一种纠纷类型，分别归入土地承包经营权侵权纠纷和土地承包经营权流转纠纷。[page]
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引用法条
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