民法不应规范国家财产权
导读：
一个时期以来，在有关国家机关和政府国有资产管理部门致力于探索保护国有资产权益的有效方式的同时，凭借改革开放先富起来的一部分人以及他们的代言人要求法律进一步保障私人财产权的呼声也日益高涨。在这种背景之下，第一次提交全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法(草案)》(下称“民法草案”)物权法一编分别规定了国家所有权、集体所有权和私人财产权，旨在体现法律平等保护原则的要求。尽管这部民法草案规定的私人财产权比新中国历史上的任何一部法律都要详细，仍有人认为民法草案没有突出私人财产权的地位。诚然，民法典的使命就是保障公民、组织的人身权和财产权，从而区别于旨在保障公共利益的行政法和刑事法。因此，民法草案中有关物权法的内容一度被某些媒体和专家人士称为“护权法”，即保护私人财产权的法律。但这并不影响我国社会主义法律平等保护各种财产权益的本质。我所关注的问题是，在这部“调整平等主体的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间的财产关系和人身关系”(民法草案第二条)的民法中规定国家所有权是否合适?
在民法学者看来，国家享有所有权与个人享有所有权，均是私权，与公权的概念、行使和保护方法是不同的。国家所有权与个人所有权是平等的。
然而，民法草案规定的国家所有权的主要来源是：国家通过立法强行规定自然资源、无主财产归国家所有;国家通过征收、征用取得财产所有权;国家通过授权自然人、法人有偿使用自然资源取得收益。其中，前两种取得方式显然不是建立在平等自愿基础之上的，正是由于国家制定了自然资源归国家所有的法律，有些世世代代就“靠山吃山、靠水吃水”的居民只能改为“靠水吃山、靠山吃水”了，难道他们愿意这样做吗?无主财产为什么就应该归国家所有而不是归最初发现人所有?国家针对公民、组织的征收、征用行为更是不需要当事人同意的单方行政行为，而是属于行政法律关系。我无意质疑国家所有权的正当性，只是要说明国家所有权的取得方式与私人所有权的取得方式的确不同。此外，由于民法在社会生活中的泛化，国家投资经营某些垄断行业形成的政府公司长期以来仅仅履行普通企业对政府的义务，致使那些本来应当全部归国家所有的政府公司盈利变成了职工福利。可见，国家所有权主要是通过公法上的强制手段而不是“自愿进行民事活动”取得的，国家行使财产权的目的也具有公用性质，从而区别于公民、法人财产权。因此，即使在民法典中规定国家所有权，也只能是一些宣示性条款，而不是主要通过民法保护国家所有权。民法草案第四十四条、第四十五条规定行政征收和行政征用关系显然超出了民法的调整范围。因为行政征收与行政征用并不是平等主体之间形成的民法关系，而是行政机关与公民、组织之间的行政法关系。
不仅如此，将国家作为民法上的财产所有权主体，既充当国家财产的所有者，又要保护公民、组织的私有财产权，势必导致国家在民法关系中的角色冲突。国家行使所有权的目的总体上是为了国家利益和社会公共利益，不同于公民、组织基于自利的目的行使私人所有权，这也说明国家所有权在民法中无立足之地。当然，国家所有权与私人所有权并不是截然对立的，国家所有的财产可以基于公共支出的目的转化为公民财产或者法人财产，国家所有权转化为私人财产权以后，该项公民、法人财产权受民法调整。
制定民法典过程中应当解决的问题是，国家所有权通过哪些途径在哪个环节上转化为公民、法人所有权并接受民法调整?显然，政府给贫民发放的救济金，一旦交付，其所有权即发生转移，从政府得到救济金的人到市场上购买物品应遵循民法规范。而国家财产权从政府职能部门部分或者全部转移到法人控制之下的情况要复杂得多。民法草案规定，国家所有的不动产或者动产投入到企业的，国家享有出资人权益，国家兴办的事业单位对其拥有的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，国家所有权相应地转化为法人财产权。从民法的角度看，国有企业财产权、事业单位财产权和私人财产权没有什么不同。但是，如果从刑法保护的角度看，国有企业、事业单位的管理者侵吞国有企业、事业单位的财产是按贪污治罪，还是按侵占治罪?
国家是一个抽象的政治实体，其所有权只能由有关国家机关行使。当国家机关(主要是行政机关)将国家所有的不动产或者动产用于公共支出目的时，相关的行为属于行政行为，受行政法调整;而国家机关向公民、组织购买办公用品、办公设施的行为应遵循公平自愿的原则，这应当是国家所有权受民法规范调整的惟一例外。《政府采购法》规定所有政府采购行为统统适用合同法的规定并不恰当。我的思路是，应当在制定民法典的同时制定一部国有资产管理法，以保护国家财产权益。
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