行政诉讼的种类是各国行政诉讼理论的一个重要组成部分，许多国家和地区的行政诉讼法中都明确规定了行政诉讼的具体种类。它是指公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态。行政诉讼种类直接与当事人的起诉条件、法院的审理规则和权限以及判决形式等有密切的关系。行政诉讼种类之多寡，将影响人民权利保护之机会与行政法院裁判方法之加强或抑制。

　　我国法律并未对行政诉讼种类问题予以明确规定，《行政诉讼法》只对判决的形式进行了规定，而未规定诉讼的种类，根据《行政诉讼法》第54条的规定，我国行政诉讼的判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝（下文简称最新司法解释）又增加了确认判决和驳回诉讼请求两种判决形式。学者们通常根据我国《行政诉讼法》第11条的受理范围，即当事人的诉讼请求，并结合我国的判决形式，将我国行政诉讼的种类划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类。

　　我们认为，传统上从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼种类的做法是不科学的，这是倒果为因的做法，而且这种做法所推导出来的行政诉讼的种类无论在实践上还是在理论上都已经暴露出许多问题。在行政诉讼实践中，行政诉讼法及最新司法解释所确定的六种判决形式在行政审判实践中得到了广泛运用，取得了一定的效果，但是，随着行政审判的深入开展、审判实践的丰富，这几种判决形式难以适应各种类型的行政案件，已经明显暴露出局限性。 这突出表现在：（1）操作性不强。如变更判决仅适用于行政处罚显失公正，而显失公正的内涵、条件、标准等均未加以规定，法官在适用时只能凭其主观判断和内心确信，这样反而往往导致法官滥用变更权或不敢多用变更权，未能收到法律规定变更判决这一判决形式时预设的效果。（2）范围较窄。此六种判决形式不能包含行政诉讼中遇到的实际问题，从而造成法院在审理案件中因缺乏必要的判决形式而无法下判或只能法外寻求裁判途径，如对于损害公共利益但却没有受害人的情况，根据现行行政诉讼法公民是无法得到救济的，还有不同行政主体权限发生争议的情况目前是通过行政系统内部的协调来处理，尚未纳入法院审查的范围。可见，现有的行政诉讼种类不能满足实践的需要，因此是难以达到全面保护公民合法权益的诉讼目的的。而在行政诉讼理论上，一般学者都满足于已有的判决形式，行政诉讼种类的研究止步不前，这在一定程度上妨碍了理论与实践的良性互动。

　　我国以往的行政诉讼种类划分不尽科学，而且缺乏必要的行政诉讼类型，其问题的症结就在于划分行政诉讼种类的标准不科学。我们认为在确定行政诉讼的种类时，除应考虑行政诉讼判决种类这一因素外，还应考虑以下因素：行政诉讼的目的；原告的诉权；当事人的诉讼请求（尤其是行政诉讼原告的诉讼请求）；行政诉讼客体即被诉行政行为的种类；法官在审理行政案件时的权力等等。在综观各国行政诉讼种类划分的基础之上，结合中国的行政诉讼实践，我们主张将我国的行政诉讼类型划分为：撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类。

　　一、撤销诉讼

　　撤销诉讼是对违法损害人民利益的具体行政行为，请求人民法院予以撤销之行政诉讼。“撤销诉讼可谓行政诉讼之核心，无论诉之种类如何增加，其中最重要者仍非撤销诉讼莫属。” 其目的在于由法院以撤销被诉具体行政行为的方法，原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力。撤销诉讼是诉讼种类中最多见的一种，该诉讼的应用领域主要是干预行政，特别是警察、安全和秩序等方面。

　　提起撤销诉讼的主要条件有三：[page]

　　第一，具体行政行为存在。撤销诉讼是针对客观上已经存在且尚未完结的行政行为提起。如果没有具体行政行为存在则不得提起撤销诉讼。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼只对具体行政行为进行审查，不及于行政主体颁布行政法规、行政规章及其他规范性文件的所谓抽象行政行为。对行政主体的私法行为也不能提起行政诉讼，此为常识；同时，对于行政主体所实施的公法行为但不属具体行政行为的，如行政契约以及某些事实行为等，皆不能提起撤销诉讼。

　　撤销诉讼的诉讼标的是客观上已经存在且尚未了结的具体行政行为。首先，被起诉的行政行为必须是业已发布的客观存在的行政行为。该行政行为必须在客观上是可以识别的，识别的标准是行政行为所包含的行政主体的意思表示。其次，这里指的是尚未了结的行政行为，具体行政行为的“了结”指的是：行政行为因某事实发生而消灭；因主体不存在而消灭；因法律行为而消灭，如某授益行政行为的相对人依法抛弃该行政行为授予的权益。 值得注意的是我国行政诉讼法中所规定的具体行政行为实际上是指已经完成（“实施终了”）的行政行为。我们主张此处的具体行政行为既包括已经完成的行为，同时也应包括某些已经发布但还没有采取具体行动的行政行为，以及已经开始但还处于持续状态的具体行政行为。

　　第二，权利受违法侵害的主张。撤销诉讼的提起，是因为行政主体的违法行政行为损害人民之权益。因此提起撤销诉讼的原告，应主张其公法上的权利或法律上的利益因违法行政行为而受损害。这需要有充分的证明，原告如果不能表明所主张的权益受到行政行为的违法侵害，其诉讼为不合法。“所谓‘公权利’，是指由公法授予个人，使其得据以向国家或其他行政主体请求为一定之作为、不作为或容忍之法律力量。” 这里原告的“诉讼上利益”，并不包括“反射利益”。

　　第三，提起撤销诉讼的原告不应当仅限于自己的权利或利益受到行政行为影响的行政相对人，我们认为凡是其权利或法律上利益受该行政处分侵害的人均可提起撤销诉讼。

　　我国《行政诉讼法》第54条第2款规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。”司法实践中撤销诉讼与重作判决之间的关系应如何处理确值探讨。

　　通常情况下，法院在撤销行政行为的同时没有必要判决行政主体重新做出具体行政行为。但是，在有些情况下，要求原告在撤销之诉外另行提起课予义务之诉会增加原告的负担，也不符合诉讼经济的原则，同时也不利于保护相对人的合法权益。在行政许可案件中这一点表现得尤其明显，行政许可案件往往以原告申请某项许可被拒绝或行政主体限制剥夺原告已享有的许可为内容，故法院判决撤销行政许可机关的行为，并不自然导致原告获得许可或继续保留许可。原告能否取得或继续有其权益，仍要受被告行政主体后续行为的左右。若加入原告的诉讼请求这一因素进行考虑，就会发现单纯的撤销判决并不能满足原告的诉讼请求。

　　法院在做出撤销判决的同时可否要求行政主体重新做出一项明确包含具体内容的行政行为呢？这在许多人看来是不行的。理由是法院可以要求行政主体重新做出具体行政行为，但是不能要求行政主体做出什么样的行为，否则就是司法权侵越行政权。台湾行政法学者中也有持此观点的，“”认为行政法院乃司法机关，若代替行政机关做出决定，有侵犯行政权之虞“”。 我们认为，对于此类案件要具体分析。能否判令行政主体重新做出具体行政行为主要取决于行政主体在有争议事项上的自由裁量权大小。这里要区分两种情况：第一种情况是行政主体消极的不作为，如果违法行政行为违反的是羁束规定，完全是因为行政主体的恶意造成了行政行为违法，在案件条件成熟的情况下，法院可直接判决行政行为的内容，如颁发许可证，这是特定内容的课予义务之诉。第二种情况是行政主体在拥有自由裁量权的情况下的不作为，如申请执照等的不作为，法院不能直接判令颁发执照，法院可以要求行政主体遵照法院的意图重新做出行政决定，因而法院没有必要做出重作判决。[page]

　　二、课予义务诉讼

　　课予义务诉讼是请求法院命令行政主体做出具体行政行为，或做出含有特定内容的具体行政行为之诉讼。其原因是原告向被告行政主体依法提出申请，行政主体违法拒绝或不予答复，使其权利受到损害，因此原告欲借助法院的判决，使行政主体做出原告依法请求的具体行政行为。

　　对于行政主体的不作为，行政法理论及实践经历了从否定行政不作为责任到肯定行政不作为责任的发展过程。课予义务之诉主要适用于干涉行政（又称警察行政）领域，是为维持公共安全、秩序、卫生等公共利益，通过取消构成公共危险的发生源，以保护人民生命、健康、财产等的安全。根据传统的公法理论，警察行政本来是为社会公共利益而实施的，并非以保护每个公民的个人利益为直接目的，即使警察行政偶尔也能保护每个公民的生命、身体、财产等，也只不过是警察作用的反射性利益。这种反射性利益“系指个人因公法法规而获得之事实上利益，该个人不能单独对行政主体有所请求。亦即客观立法基于公益目的，命令行政主体作为或不作为时，就该单纯之反射效果，个人事实上所享受之利益，因法律未赋予该个人得为裁判上主张自己利益之请求权，而只是一种事实上之期待与机会而已。” 第二次世界大战以后，国家职能经历着“夜警国家”到“福利国家”的转变，在“夜警国家”，行政法之最大任务是如何抑制国家权力对国民既得权之侵害或不当干涉，而在“福利国家”之给付时代由于国家职能之扩充，致使行政呈现多样化与复杂化，国家之任务不仅在于保障个人自由或权利不受侵害，更应积极地为国民谋福利，人民请求国家发动公权力而积极作为，在理论及实践中均承认并非单纯之反射利益，人民在法律上请求国家积极作为不果时，可以向国家请求赔偿。因此，在行政救济类型上，传统的行政诉讼类型已经不足以应对。

　　二战以后德国引进了课予义务诉讼这一诉讼类型。德国《联邦行政法院法》第42条规定了课予义务诉讼，该法第42条第1项规定，原告得经由诉讼请求法院判决行政机关做成其原来所拒绝或尚未做成的行政处分；第2项规定，除非法律另有规定，该类诉讼必须以原告主张因行政机关拒绝或不作为导致影响其权利。第113条第4项规定，若行政机关驳回行政处分之申请或不作为系违法侵害原告之权利而且若该案件之事实已经成熟，则法院应判决课以该行政机关做成人民所申请之行政处分；否则，其只能课该行政机关必须遵照行政法院之见解以进行第一次（指行政主体始终不作为的情况）或重新做成裁决。所谓“案件成熟”，“系指行政法院就是否做出行政处分有最终判断之能力；若行政官署或该行政处分之做成有裁量或判断余地，或人民请求做成行政处分之请求权系取决于进一步的、由行政部门加以做成之先行决定，则案件并非达于可裁判之程度。” 我国台湾地区新行政诉讼法中也仿效德国增设了课以义务诉讼这一诉讼类型。

　　我们认为仅有撤销诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼种类并不能够实现对公民权利的完整保护。因此中国也有确立课予义务诉讼的必要，而现行法律所规定的履行判决及其丰富的司法实践为确立课予义务诉讼提供了现实可能性。

　　课予义务诉讼包括两种情况，其各自的起诉条件如下：

　　第一，不作为之诉（又称“怠为处分之诉讼”）。不作为之诉是指在人民申请行政主体做出特定的行政行为，而行政主体未为任何决定的情况下而提起的行政诉讼。人民向行政主体所申请的是要求做出特定的行政行为。不作为之诉的起诉条件首先是公民所申请的对象是具体行政行为的做成，该具体行政行为可以是一般的行为，也可以是包含特定内容的行政行为，如行政相对人要求主管行政主体颁发房屋建筑许可证。其次是行政主体未于相当期间内做出所申请的具体行政行为，即“当作为而不为”，对行政相对人依申请的案件，法律明确规定行政主体应当做出处理决定期间的，行政主体应当在该期间内做出决定，如果超过法定期限而行政主体未做出任何处理决定，行政相对人可以提出不作为之诉。实践中有许多情况下法律法规没有规定行政主体应当做出行政处理决定的期限，在这种情况下应当结合实际情况，由法院斟酌是否已超过行政相对人合理期待的正常期限。其三，公民的权利因被告行政主体未做出所申请的具体行政行为而受损害，包括公民既有权利或利益的失去或可期待权利或利益的不能取得两种情况。[page]

　　第二、拒绝作为之诉（又称为“拒为处分诉讼”）。当公民申请行政主体做出特定行政行为，而行政主体认为相对方不符合法定条件而拒绝其申请时，公民即可提起拒绝作为之诉。拒绝作为之诉的起诉条件首先是公民申请行政主体做出特定的具体行政行为，该具体行政行为须包含有特定的内容，且内容一般是授益性质的，往往涉及授予行政许可等。这是拒绝作为之诉与不作为之诉的区别所在。其二，行政主体拒绝做出该具体行政行为；其三，原告认为其权利或法律上之利益因行政主体驳回其申请而受损害。

　　据以上课予义务之诉的种类划分可以看出此类诉讼-包括两种情况，其一是法院判令行政主体履行法定职责，其二是法院要求行政主体做出包含特定内容的行政行为。那么，在何种情况下法院可以做出第二种判决呢？我们认为法院有权对被告的作为或不作为进行实质性审查，根据行政主体对相关争议拥有自由裁量权的程度，区别两种情况进行处理：第一种情况是如果违法行政不作为违反的是羁束规定，完全是因为行政主体的恶意造成了行政行为违法，在案件条件成熟，即事实已经清楚、相关程序完备，不须行政主体依职权再为一定行政行为的情况下，法院方可以判决行政主体做出包含特定内容的行为。例如结婚证的颁发只能按法定条件进行，对符合条件的就必须发给，行政主体没有自由裁量权。第二种情况是如果行政主体对于该行政行为是否做出拥有自由裁量权或判断余地，或者相对人请求行政主体做出行政行为须经过进一步受行政主体应做成的先行决定影响的情况，则未达到可裁判的程度。在这种情况下，法院不能直接判令行政主体做出包含特定内容的行为，只能概括性地要求行政主体履行职责，当然，其结果可能是有利于相对方或不利于相对方，但法院可以要求行政主体遵照法院的意图做出行政决定。

　　三、给付诉讼

　　给付诉讼是请求法院命令行政主体做出具体行政行为以外的给付行为（通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为）的诉讼类型。给付诉讼有广义与狭义之分，这里的给付诉讼指的是狭义上的给付诉讼。而广义的给付诉讼除包括狭义的给付诉讼外还包括要求法院命令行政主体做出具体行政行为或特定行为的课予义务诉讼。

　　根据我国《行政诉讼法》第68条、第69条规定了行政赔偿诉讼的形式，且在《国家赔偿法》中得到了进一步落实。但实践中也存在诸多问题，如行政赔偿范围过窄、赔偿程序模糊不清等。此外，行政相对人与行政主体之间关于行政补偿所发生的争议，在现行法律规定的情况下一般是经过复议程序，尚未进入司法过程加以解决。因此我国应当借鉴德国及我国台湾地区有关给付诉讼的经验，建立起完善的行政给付诉讼制度。

　　给付诉讼最重要的起诉条件是行政相对人拥有公法上的给付请求权，而这种公法上的给付请求权是否存在则应依相关的法律规定加以判断。以下我们分两种情况加以阐述：

　　第一种情况是行政相对人基于其某一行为或某种特殊的法律地位（身份）而拥有公法上的给付请求权，与相对人此项权利相对应，行政主体即有金钱或财产的给付义务。前一种情形如某一进出口企业向国外出口一批产品，据此而拥有出口退税的请求权；后一种情形如作为失业工人而要求国家提供一定数额的生活补助，作为军人遗属而要求国家发放抚恤金等。若行政主体不主动履行其法定给付义务，行政相对人即可提起给付诉讼。但须同时满足第二个条件，即由于该诉讼标的未履行而侵害了原告的合法权益。

　　第二种情况是行政相对人由于行政主体所实施的行为导致其合法权益被侵害而拥有公法上的请求权，故而可以提起给付诉讼。我们根据行政主体所实施的先行行为合法与否分为两种情况：

　　其一，行政赔偿之诉。“行政赔偿是指行政主体及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担赔偿责任。” 由于行政赔偿是国家行政主体及其工作人员实施的行政侵权行为而承担的赔偿责任。提起行政赔偿之诉应当具备以下几个方面的条件，第一，行政主体及其工作人员在行使职权过程中实施了侵权行为。行政主体及其工作人员行使职权过程中实施的行为属于职务行为的范畴，它包括两类行为：“一类是行使行政职权的行为，例如实施行政处罚、拒绝颁发许可证；另一类是在行使行政职权过程中附带实施的其他行为，例如损害财产、顺手牵羊、刑讯逼供、吃拿索要等。” 行政赔偿之诉的原因行为除了《国家赔偿法》第3条和第5条规定的行为外，还应包括行政主体对公务员的管理如公务员的奖惩、任免、培训、考核等，还有行政事实行为，如对没收物品的保管行为等，以及法律规定由行政主体最终裁决的具体行政行为。第二，违法行政侵权行为。本着最大范围保护人民权利的出发点，我们认为违法不仅指违反法律规范的明确规定，而且包括违反法律原则、损害公序良俗等。第三，违法行政侵权行为对公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损害。根据《国家赔偿法》的规定这类损害指的是对人身权或财产权的损害，而人身权的范围比民法上的人身权狭窄，仅包括人身自由权和生命健康权，我们认为此处的人身权应扩展至包括肖像权、名誉权、婚姻自由权等。第四，行政侵权行为与公民、法人或者其他组织合法权益所遭受的损害之间具有因果关系，这种因果关系应当是相当因果关系，即是要行政主体及其工作人员的违法行为是损害发生的主要原因，国家就应当承担赔偿责任。[page]

　　其二，行政补偿之诉。“行政补偿制度是指国家行政主体或行政工作人员合法地行政，使无责任之特定人（包括公民，法人或其他组织）合法权益遭受特别损失，由国家或受益主体向受损害人承担补偿责任的法律制度。” 行政补偿诉讼是指由于被告行政主体的合法具体行政行为或事实行为而遭受特别损失的公民请求国家予以补偿的诉讼形式。行政补偿源出于法国《人权宣言》中“财产是不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”的规定。我国的一些法律法规中均有关于行政补偿的规定，如《土地管理法》、《野生动物保护法》、《戒严法》等，但仅有这些规定仍很不够。我们认为行政补偿主要应当包括以下一些领域：公用征收的补偿，包括征收土地及其他财物之补偿、收回国有土地使用权的补偿；公用征用的补偿，如征用集体所有土地的补偿；变更行政活动、行政计划、行政合同的补偿，以及因保护国家财产而造成损失的补偿，如因保护国家和地方重点保护的野生动物，造成农作物或者其他损失，行政主体应当给予的补偿。

　　四、确认诉讼

　　确认诉讼是行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果，其原意也不在于强制执行的实施，仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。相对于其他积极的诉讼种类，确认诉讼仅具有补充性质，即只有在其他诉讼种类不得提起时，才可提起确认诉讼，因此确认诉讼仅具有“补充性”、“从属性”。 “确认判决是一个宣告性、确认性和程序性的特殊诉讼种类。它对既存权利提供一种特别的保障，判决不包括给付内容，不能用于满足原告实体法上的要求。”

　　我国台湾地区和日本关于确认诉讼的规定对我国完善行政诉讼种类有一定的借鉴意义，尤其是前者。我国台湾地区新行政诉讼法第6条第1项至第3项对此作了规定。由此规定可知，确认诉讼是“人民得提起确认诉讼，确认行政行为无效，确认公法上法律关系成立或不成立，以及确认已执行完毕或因其他事由而消灭之行政处分为违法。” 惟人民提起撤销诉讼，请求撤销某行政处分，而于审理中发现该行政处分为无效或已了结，而转换或变更确认其无效或违法时，亦为确认诉讼。前者为“一般确认诉讼”，后者为“追加确认诉讼”。确认诉讼不在于满足原告之实体法请求权，而在于对现在之请求权提供特别权利保护。

　　日本《行政案件诉讼法》中有无效确认诉讼的规定，它“是指要求确认处分或裁决的存否或其效力有无的诉讼”， 有学者认为“无效确认诉讼是错过时机的撤销诉讼，”“是在行政过程尚未完结的阶段将纠纷带入法院时才具有功能的诉讼。”

　　我国1999年最新司法解释增加了关于确认判决的规定，这是对《行政诉讼法》判决形式的补充和完善，也是此次司法解释重大成果之一，为行政诉讼中确认诉讼的确立起到了积极的作用。

　　我们认为确认诉讼包括以下三种情况：

　　第一、确认行政主体事实行为违法之诉。关于什么叫事实行为，各国学者都有不同的看法。我国行政法学者至今仍未有统一的认识。在行政法上，事实行为的一般表现形式是行政主体做出决定前的材料准备行为和做出决定的实际执行行为，它们虽然并不直接发生法律效果，但同样受行政法规制。如果行政主体所实施的事实行为侵害了行政相对人的合法权益，相对人应有权提起确认行为违法之诉。《解释》第57条第2款第2项规定：“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容”的情况一般被认为属于行政主体所实施的事实行为。《国家赔偿法》第3条、第4条所规定的诸如非法拘禁或者以其他方式非法剥夺公民人身自由的行为，以暴力行为或者唆使他人以暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的行为等均属于事实行为。这些行为虽然已经造成损害事实，但因其不具有可撤销的内容，法院不可能判决撤销殴打、捆绑等行为，此时便可以采取确认被诉行为违法的判决形式，而这种确认判决往往是行政相对人向行政主体要求赔偿的前提。[page]

　　第二、确认具体行政行为无效、违法之诉。确认具体行政行为违法主要是指确认在原告提起行政诉讼后已经执行完毕或者其他原因而消灭的具体行政行为违法。另一种情况是确认具体行政行为无效，“行政处分之有效或无效、固然与行政处分之合法或违法有相当关系，但行政处分合法者，未必即为有效，而行政处分违法，亦未必即为无效。” 无效的行政行为是指具体行政行为具有重大明显的瑕疵，因而该行为自始无效的情形。有学者用列举的方式，认为无效行政行为有以下几种情形：行政行为具有特别重大的违法情形；行政行为具有明显的违法情形；行政行为的实施将导致犯罪；不可能实施的行为；行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为等。 当然法院经过审查发现被诉行政行为属于合法行政行为的，应当判决确认该行政行为为合法。

　　第三、确认法律关系之诉，即确认行政法律关系成立或不成立的诉讼形式，它是撤销诉讼的补充制度，确认法律关系存在的确认诉讼为“积极确认诉讼”，确认法律关系不存在的为“消极确认诉讼”。这种诉讼形式主要适用于行政主体否认与相对人之间的行政合同法律关系存在的案件，人民法院有权根据原告的诉求，判决确认行政合同法律关系存在与否。若仔细观察最新司法解释关于确认判决的具体规定就可以看出，确认判决的对象是具体行政行为的合法性，法律未明确规定确认诉讼中的确认法律关系之诉这种情况，似有改进的必要。

　　最后必须明确的是确认无效诉讼与撤销诉讼二者在诉讼时效上有很大的区别。这种区别的理论基础在于行政行为的无效行政行为与可撤销的行政行为在效力上是有区别的。 “所谓无效之行政处分者，即自始确定不能发生法律效力之行政处分。” 可撤销行政行为则是“存在实质上违法，有权机关可在事后予以撤销的瑕疵行政行为”。 由于行政行为的无效与可撤销是不同的，无效乃是自始无效，行政行为之无效如果其违法性十分重大时，不应该因其已逾越法定起诉期间而使之丧失救济的机会。而对于可撤销的行政行为而言，在未撤销之前，行政行为具有存续力，如果可以随意撤销否认该行政行的效力，将损害公共利益及利害关系人的权限，因此必须限于一定时效期间内依一定的法定手续才能将此行政行为加以否定。如果复议或诉讼时效经过，相对人就不得再针对该行为提起争讼。 可以看出，确认行政行为无效之诉与撤销诉讼在时效上是有很大差别的。

　　五、公益诉讼

　　公益诉讼是指公民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。根据传统的行政“诉讼利益”理论，原告起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系为限。但是，仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。而且在某一特定问题上最直接有利害关系的人，并不一定代表全社会的利益，所以，为了保障社会公共利益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，很多国家都规定了公益诉讼类型。即对情况较为特殊的公法争议事件，为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民，可以就行政主体的违法行为提起行政诉讼。

　　根据我国《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，立法上不承认公益诉讼类型，因此“公民维护国家利益和公共利益就不能通过司法途径取得保障，而只能向有关行政主体反映，如果行政主体置之不理，司法机关也不能管，违法行为就会大肆横行，无人阻挡。” 我们认为中国有必要建立公益诉讼这种诉讼形式，允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。[page]

　　公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人可提起，公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。” 西方许多国家已经建立了公益诉讼或者行政公诉制度，且进行了许多有益的尝试，为在我国建立之这一制度积累了一定的经验。

　　在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。” 因为民众诉讼是以与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼，是为了确保法规的正确适用这种一般利益而承认的诉讼，所以民众诉讼只有限于法律规定者，才能够提起。 日本现行法上所承认的民众诉讼，有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，其中最常见的是前三种诉讼。其中居民诉讼的起源是美国的纳税人诉讼。它是纠正地方公共团体的职员所进行的违法的财务会计上的管理运作，以确保地方公共团体的财务现在的公正运作的制度。居民诉讼的起诉者是普通地方公共团体的居民，要求法院审查的对象并不是地方公共团体行为的全部，而是只限于与财务会计有关部门的行为。 日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。

　　英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查， 即检察长是原告，公民列为告发人。

　　我国台湾地区也有公益诉讼这一诉讼种类，其《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”

　　我们认为提起公益诉讼应当具备以下几个条件：

　　第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。这里首先要明确的是什么是“公益”？ 我们认为公益应该有两层含义。第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，公益的第二层含义是指国家的利益，如国家税务局拒不查处偷漏税行为的情况，其侵害的是国家的税收权，也就是国家的利益，这种利益是受国家税收财政法保护的。大多数情况下，社会利益和国家利益是可以区分的，但在有些情况下，这两种利益是交织在一起的。例如，行政主体滥发采矿许可证的行为，一方面是对国家利益的损害，另一方面则是对其他采矿者公平竞争权和财产权的侵害。其次，国家或公众的利益受到损害是由于行政主体的作为或不作为行为。

　　第二，提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，而谁有资格作为公益诉讼的原告呢？从理论上而言，任何公民均可提起公益诉讼。世界上许多国家都由检察机关代表公共利益，作为独立的诉讼主体提起和参加诉讼。检察机关可以主动依职权提起诉讼，法人或者其他组织提起的涉及重大公共利益的行政案件中，可以由检察机关指派检察官参加诉讼。在中国，检察机关作为“国家法律监督机关”，若由其时时注意行政主体的行为是否损害公共利益必然使其不胜其繁，因此我们建议公益诉讼之最终“启动权”应交给普通公民，即采取由普通公民向检察机关检举、告发的形式，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。第二类有权提起公益诉讼的主体是公益性社会团体及某些自治性组织，“公益性社会团体根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到行政行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起公益诉讼的权利。” 此外，如某一行业协会对行政主体所做出的明显损害该行业执业人员合法利益的行为也可以起诉。[page]

　　第三，提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。行政公益诉讼的提出虽是出于维护公共利益的需要，但应当在有法律明确规定的情况下才能提起，且其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为侵犯所引起的行政争议。之所以要有这种特别的法律限制，是因为诉讼毕竟是国家一种有限的司法资源，如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。因此必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。我们认为可以提起公益诉讼的一般包括以下几种情况： 其一是行政主体不履行法定职责，即行政不作为导致对多数人利益的损害，同时损害了社会公共利益；其二是行政主体主动实施某一具体行政行为，造成对不特定多数人利益的损害，或者是对不特定多数人利益虽未形成实际损害，但已经存在实际的威胁；其三是只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。

　　六、机关诉讼

　　机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，纠纷双方诉诸法院，通过法院的诉讼程序解决争议的诉讼类型。如果机关之间就法律权限和法律适用发生纠纷，就应当允许法院进行裁判，只有这样，才能依法划清各机关之间权力的界限，防止越权和滥用职权，并减少由于权限交叉而造成的纠纷，从而提高管理效率。

　　日本等国家行政诉讼中的机关诉讼就是用来此类纠纷的。日本的机关诉讼是指“关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼。” 行政机关相互之间的权限争议是行政内部的纷争，本来是应该在行政内部来解决的问题，不属于‘法律上的争讼’。但是也存在法律特别要求公正的法院判决，要求采取诉讼程序来解决的情形。“ 机关诉讼主要包括两种情况：第一种情况是”职务执行命令诉讼“，这是在普通地方公共团体的长官不执行国家的机关委任事务等情况下，主务大臣向高等法院提起诉讼，获得其判决，代执行并且罢免该长官的制度。第二种情况是因地方议会和地方公共团体首长之间的纠纷而提起的行政诉讼。在地方公共团体中，作为议决机关而设置议会，作为执行机关而设置首长。两者基本上是分担作为议决机关和执行机关的职权，但《地方自治法》承认了首长方面对条例的制定、改废、关于预算的议会决议、关于选举的再议、再选举的要求权，并规定了议会方面不同意这些要求时，向自治大臣的审查请求权，议会或首长对审查的裁定不服时享有起诉权，被告是作为裁定者的自治大臣（知事）。

　　德国法院法对于机关诉讼无明文规定，但各邦判例均承认机关诉讼。主要是关于公法人或公营造物的机关争讼，尤其是地方公共团体的机关之间或其他各单位间对于权限及其行使的争议。

　　中国目前并没有机关诉讼这一诉讼类型，而行政主体之间的权限纠纷却经常出现，目前所采取的由行政主体内部解决的方式则体现出明显的弊端，即行政主体之间纠纷不能及时得到解决，严重影响了行政效率，而且不能实现公正，同时也会影响公共利益。由于行政权力复杂而庞大，既存在中央与地方行政主体的权力关系，又存在不同地域和不同领域的权力关系，因此行政主体在权力行使过程中不可避免地会产生争议。更由于我国目前相关法律法规极为不完善，导致了行政主体之间的权限争议频频发生。而当实践中行政主体之间在行使职权过程中发生争议后，传统上我国是采用上级行政主体裁决的方式解决此种争议。例如，不同省份行政主体之间发生纠纷后，应当由中央政府国务院裁决，省内城市机关之间的纠纷应当由省政府裁决。中央部门与省内地方政府或者其他行政主体之间的纠纷应当由中央政府解决。而如果在具体诉讼案件中发生此类争议，通常的做法是由法院逐级上报到最高人民法院，再由最高人民法院报请国务院裁决。很显然，这种逐级上报最高人民法院，最终交由国务院裁决的机关争议处理程序是不妥的。[page]

　　从司法机关角度看，由司法机关解决行政主体的职权冲突和争议不仅是必要的，而且是可行的。将某些行政主体之间的权限争议交由法院去做最终裁决主要是基于以下的考虑：其一，“司法最终”是法治原则的内在要求。法治概念的内涵之一是“行政主体服从司法机关”，“政府行政主体必须尊重和服从法律及法院在解释和执行法律时的判决。例如，如果市民与政府打官司，市民胜诉，法院做出了不利于政府的判决，但政府却不肯依照法院的命令去做，那么法治就算是崩溃了。” 其二，有人认为行政主体之间的权限争议只是行政系统内部的权限争议，并据此主张司法权不能进行干涉。我们认为事实恰好相反，某些行政主体之间的权限争议已不仅仅属于系统内部的权限争议，它已经超出此范围，且这类权限争议若不得到及时公正的解决，必将很大地影响到社会公共利益。如日本的机关诉讼中有一类是“职务执行命令诉讼”，普通地方公共团体的长官若不执行国家机关委任的事务，则会影响整个国家的行政，同时也会影响到该地方的社会普遍利益。 “在法治的原则下，法律一般不过问、不干涉个人私生活领域，只要这种私生活不危及他人和社会。但法律对公共生活的管理、规范、治理、调处则是责无旁贷的任务之一。” 行政主体之间的权限争议虽不属于法律上的争议，但由于它已经很大地影响到社会公共利益，因此我们仍然要求司法机关对此类争议拥有最终的裁判权。其三，由司法机关处理比行政主体内部采用逐级上报解决的方式有更高的效率，可以避免许多不必要的争议和扯皮。

　　我们认为机关诉讼应当包括以下两种处理方式：第一种情况是行政主体在执法过程中自己发现与其他行政主体存在着权限上的争议，此时可以允许行政主体直接到法院起诉要求法院裁决权限的归属，第二种情况是在一个具体行政诉讼案件中发现不同的行政主体之间存在权限争议，此时法院应当中止对原行政案件中的审理，转而审理行政主体之间的权限争议（此时争议的存在可以说是案件的先决问题），再据此决定解决原来的行政诉讼案件。

　　七、当事人诉讼

　　当事人诉讼是行政诉讼的一种特殊类型，它是指行政主体的行政行为导致平等主体之间民事法律关系的产生、变更和消灭，从而引发民事当事人之间或者与行政主体之间的争议，法院审理此类争议的活动称之为当事人诉讼。

　　设立当事人诉讼的主要目的是为了解决与行政权有关的特殊民事争议。随着行政权在国家管理领域的不断扩张，越来越多的的民事活动被置于国家的管制和约束中，在我国，诸如土地、矿藏、山林、草原、水、以及商标、专利等知识产权引发的争议，大多与行政权的行使有关，在这些案件中，正是由于行政主体行使了诸如行政裁决、行政确认、行政许可等权力，才使普通的民事争议变成了比较复杂的混合争议案件。这类案件中存在两种法律关系，一种是民事法律关系，另一种是行政法律关系。那么，民事争议双方当事人若对行政主体的裁决、确认或许可决定不服而向法院起诉，应当选择哪种诉讼形式，单行法律都没有具体规定，对此理论界有所争议。有人认为应当作为民事案件来处理，以民事争议双方为原被告双方，这样可以一步到位地解决双方当事人之间的民事争议，但是“作为民事案件虽能解决当事人双方的纠纷，但不能撤销行政裁决，从而出现行政裁决与司法裁决并存的局面，造成法律效力上的冲突和司法当事人各执一词的情况，有可能使纠纷更加激化。” 另有人主张采用行政附带民事诉讼的方法以解决此种情况，认为“既有利于减少当事人的讼累，也有利于法院一并查清事实、分清责任，正确、及时地对案件做出审理，还可避免人民法院就同一事实做出相互矛盾的判决。” 持相反意见者亦有之，他们认为当事人对行政裁决不服提起的诉讼不应当为行政附带民事诉讼，而是应当作为一种特殊的行政诉讼。 理论界对此问题尚无定论，实践中由于没有法律的明确规定，不同法院的处理方式同样是多种多样：有的法院由行政法庭审理，通过行政附带民事诉讼的方式，将行政争议与民事争议一并解决，有的法院则由行政庭和民事庭分别审理。无论采取前述何种处理办法，其弊端都是很明显的。如果作为民事案件来处理，很难将已经发生行政法效力的行政行为弃之不理；若作为行政案件来处理的一般是采用撤销诉讼的方式，由于撤销诉讼的判决只有维持或撤销两种，不能最终解决当事人之间的民事纠纷，即使作为行政诉讼附带民事诉讼的案件，法院也摆脱不了既不能维持也不能撤销的两难境地。总之，这几种处理办法都难以最终解决机关之间的纠纷，而且有时会增加当事人的讼累，浪费不必要的人力、物力和财力，甚至会造成循环诉讼，不符合诉讼经济的原则。所以，在《行政诉讼法》实施近十年的今天，我们仍有必要作进一步探讨，有必要借鉴和吸收国外当事人诉讼的经验和教训，以完善我国的行政诉讼制度。[page]

　　日本的当事人诉讼比较典型，它是指“有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，且依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼亦即有关公法上的法律关系的诉讼。” 日本的当事人诉讼包括实质性的当事人诉讼和形式性当事人诉讼两种情况，值得我们借鉴的是后者。形式性的当事人诉讼即“关于确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或者裁决的诉讼，但根据法令的规定以其法律关系当事人的一方为被告人的诉讼。”最典型的事例是《土地收用法》上的损失补偿之诉。在《土地收用法》上，收用委员会进行权利取得裁决，该裁决由关于土地的收用或者使用的事项和关于损失补偿事项构成。并且，该法关于这两种事项的争讼也分别另外予以承认，即关于收用委员会的裁决规定了对建设大臣的行政上的不服申诉，但是在其程序中，不能解决关于损失补偿事项的不服申诉。因此，对于损失补偿不服的情况下，只能直接提起诉讼。此时，仅承认以起业者和土地所有者双方当事人的诉讼。在这种诉讼实质上是关于收用委员会的裁决的诉讼，但形式上是前述当事人之间进行的争议，所以一般称之形式性当事人的诉讼。日本的当事人诉讼原被告是民事纠纷的当事人，行政主体作为第三人参加诉讼，这种诉讼类型能够较好地解决行政主体与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷。

　　提起当事人诉讼必须满足两个条件：

　　第一个条件是行政主体的行政行为导致了平等的民事主体之间的法律关系的产生、变更或消灭。在土地、矿藏、山林等自然资源和知识产权领域，行政主体对民事主体之间权利义务的确认、或是对民事争议双方的居间裁决都是行政主体依照法律运用行政权做出的行为，具有法律效力，只有该行政主体或其上级行政主体或人民法院才能将其撤销或改变，在依法定程序将其撤销或改变之前，该行政行为具有法律效力。

　　第二个必备条件是民事法律关系的产生、变更或消灭，引发了民事当事人之间或者民事当事人与行政主体之间的争议。这些争议主要包括以下几种情况。其一是行政主体依照法律的明确授权，以第三者的身份对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事争议进行居间裁决，而原民事争议双方当事人对此行政裁决仍旧不服所引起的争议，在此情况下有两类争议存在，原有的民事争议并未因行政裁决的做出而消失，而且还新增了原民事双方当事人与行政裁决主体之间的争议。我国现行的《土地管理法》、《治安管理处罚条例》、《环境保护法》、《商标法》、《专利法》、《矿产资源法》等诸多法律都对行政裁决作了规定。第二种争议是由行政确认行为所引发的争议，“行政主体依职权或应申请对法律上的事实、性质、权利、资格或关系进行甄别和认定，以法定形式予以宣告”。 容易引发争议的主要是对法律权利、资格或关系的确认，一般包括人民政府对当事人争议的土地的所有权和使用权的确定以及对林地林木权属的确认等。第三种情况是由行政许可所引发的争议，最常见的是排他性许可的情况，例如，我国每年的出口产品有配额限制，出口企业除取得出口产品许可证外，还需获得外经贸部确定的出口配额。而那些认为自己有资格但却被行政许可机关拒绝许可的申请人往往会因不服行政许可机关发给另一申请人许可而提起诉讼。

　　在案件的审理方式上，采用当事人诉讼的方式。以民事争议双方为原被告，而不是以行政主体为诉讼被告，但行政主体应当作为第三人参加诉讼。由于当事人诉讼从性质上讲是行政诉讼，因此建议由法院行政审判庭受理此类案件。法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，当然，审理的原则以解决当事人的民事纠纷为主，附带确定行政行为的效力。在案件审理过程中，法院应当首先审理原被告之间的民事争议，如果民事当事人对行政主体的行政行为不服，而不解决行政行为的合法性就无法解决民事争议，那么法院则可以先行审查行政行为的合法性，在行政行为的合法性确定之后，法院再回头审查民事争议的焦点问题，采用民事诉讼的方式最终解决争议。法院在审理中主要适用民事诉讼的程序和判决，但必要时也部分适用行政诉讼的规定，法院的判决对民事纠纷的主体及行政主体均具有法律约束力。[page]

　　很显然，当事人诉讼这种诉讼形式对于解决由行政行为引发的民事争议或行政争议具有重要意义。它不仅能够防止法院以对民事案件没有管辖权为由拒绝行使司法权，而且能够比较彻底地解决因行政行为导致的民事争议，同时又有利于监督和纠正行政行为，从而最终实现行政诉讼解决争议、维护社会秩序和公共利益的诉讼目的。

　　行政诉讼的种类，基于确保权利保护的完整性与国家机关合法行使公权力的任务而担负有分工与合作的机能。而行政诉讼各种类之间，总体而言具有排斥、交错、转换、结合与补充的关系，在此恕不赘述。

　　我们在正视中国行政诉讼现状的基础上，借鉴其他国家有关行政诉讼种类的经验，提出在中国应以法律明确规定撤销诉讼、课予义务诉讼等七个诉讼种类，愿能推动行政诉讼理论及实践的发展。