关于行政复议机关受理行政复议申请
导读：
《行政复议法》第17条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
该条第二款规定：除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负法制工作的机构收到之日起即为受理。
在行政审判中，有这样一种认识：根据《中华人民共和国行政复议法》 (以下简称《行政复议法》)第17条的规定，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，在5日内未书面告知申请人不予受理决定;对此，应视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请。这种认识真的符合《行政复议法》第17条的规定吗?
从《行政复议法》第 17条第二款规定的内容可以看出，该款与第一款的联结点是“除前款规定外”，而“前款”(即第一款)规定了两种情况：第一、行政复议机关对行政复议申请应在五日内进行审查，对不符合《行政复议法》规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;第二、对符合《行政复议法》规定的，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应告知申请人向有关行政复议机关提出。因此，“除前款规定外”仅指第一款规定的上述两种情况除外。据此，作者认为，《行政复议法》第十七条第二款规定的含义应是：除第一款规定的上述两种情况外，亦即符合《行政复议法》规定且属于本行政复议机关受理的行政复议申请，自行政复议机关负法制工作的机构收到之日起即为受理;这就是说，行政复议机关在五日内进行审查，对符合《行政复议法》规定且属于本行政复议机关受理的行政复议申请的受理就不必书面告知申请人，且受理日期为行政复议机关负法制工作的机构收到行政复议申请之日。或者说，行政复议机关在五日内，不必书面告知申请人受理决定的前提条件是行政复议申请符合《行政复议法》规定且属于该行政复议机关受理。反之，行政复议机关在五日内要书面告知申请人不予受理决定，或者告知申请人向有关行政复议机关提出;否则，就是程序违法。
由上述含义可知，《行政复议法》第17条没有“视为受理”情形的规定。也就是说，在五日内未书面告知申请人不予受理决定而受理的行政复议申请，都是行政复议机关依照《行政复议法》规定应当受理的，只是不必书面告知申请人受理决定罢了。但不能因为五日内未书面告知申请人不予受理决定现象的存在，而把该受理与不该受理的行政复议申请混在一起，均视为行政复议机关已受理了申请入的行政复议申请。因此，文首提到在行政审判中存在的“视为受理”的认识是不符合《行政复议法》第17条规定的。[page]
在行政复议实践中，五日内未书面告知申请人不予受理决定这种现象的形成原因有二：其一，行政复议申请符合《行政复议法》规定且属于该行政复议机关受理，表现为在五日内行政复议机关不必书面告知申请入不予受理决定;其二，不符合《行政复议法》规定的行政复议申请;或者，虽符合《行政复议法》规定，但不属于该行政复议机关受理的行政复议申请。对此，行政复议机关应在五日内书面告知申请人不予受理决定;或者，告知申请人向有关行政复议机关提出，而事实上未告知。表现为应为而未为，程序违法。因此，在审判实践中，绝不可反推，将在五日内未书面告知申请人不予受理决定的情况，一律视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请。否则，就有可能把不符合《行政复议法》规定的行政复议申请视为符合《行政复议法》规定;或者，把虽然符合《行政复议法》规定，但不属于该行政复议机关受理的行政复议申请视为既符合《行政复议法》规定，又属于该行政复议机关受理。
接下来分析，违反“前款规定”的情形是否亦在第一款，即“前款规定”之内，进而在“受理”的问题上被整体“除外”。
先看违反“前款规定”的情形。大体有：第一，行政复议机关收到行政复议申请后，在五日内进行了审查，并认为该申请不符合《行政复议法》的规定，亦决定了不予受理，但是并未将这一决定书面告知申请人;第二，五日，甚至超过行政复议的法定复议期限以后，行政复议机关才将这一不予受理决定书面告知申请人;第三，申请人申请不符合《行政复议法》的规定，但是行政复议机关收到申请人行政复议申请后，对申请人的申请一直不理不睬。当然，也有违反第二款规定的情形。在此，本文不予详述。
上述情形的共同点：一是申请人行政复议申请均不符合《行政复议法》的规定;二是行政复议机关收到申请后，在五日内均未书面告知申请人不予受理决定。对此，作者认为，行政复议机关违反“前款规定”的上述情形，均不能视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请;只能看作行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，在五日内未书面告知申请人不予受理决定是不履行法定职责的行为，构成不作为，系违法。这是因为，在行政审判中，如将此种情况视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请，就等于判定行政复议机关已受理了申请人不符合《行政复议法》规定的行政复议申请;而针对申请人不符合《行政复议法》规定的行政复议申请，行政复议机关则要作出行政复议决定，而决不能再作出不予受理的决定，不然，就要违背基本的逻辑。如此判决，其错误显而易见：一、行政复议机关应该受理申请入的不符合《行政复议法》规定的行政复议申请;二、以司法权代替行政权，强行剥夺行政复议机关对申请人的行政复议申请是否应予受理的先行判断权。[page]
违反“前款规定”的现象在实践中是常有的。由以上分析可知，它们隐含在第一款(应然条款)，即“前款”规定之内;其与“前款规定”的字面含义一样，在“受理”的问题上应被整体“除外”;二者的区别只是应然与实然之异。正如一枚硬币的正反两面，二者不可分割。这也进一步反证了作者“不能视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请”的观点。
针对前述的三种违法情形，申请人提起行政诉讼后，法院应如何判决?判决后，行政复议机关又如何履行?针对第一种违法情形，法院应判决行政复议机关履行法定的书面告知申请人不予受理决定的义务;行政复议机关履行法定义务后，申请人不服可再行诉讼。针对第二种违法情形，法院应判决行政复议机关迟延履行违法，但应维持行政复议机关的不予受理决定。针对第三种违法情形，法院应判决行政复议机关履行行政复议的法定职责，至于如何履行应由行政复议机关依照《行政复议法》的规定进行，法院不应为其先行判断。
当然，行政复议机关不履行行政复议的法定职责情形有各式各样，在此，不再赘述。为深刻正确理解《行政复议法》第17条第一、二款的规定，避免错误，再结合以下案例，作具体分析。
原告刘某为行政复议的申请人，其诉被告某省人民政府(以下简称省政府)不履行行政复议职责一案，于2003年12月3日向法院提起行政诉讼。原告刘某起诉请求责令省政府依法受理原告复议申请，并作出行政裁决。被告省政府则以本案原告的复议申请属于重复申请复议，以及无法决定是否应该受理为由予以抗辩。
在诉讼程序中，原告刘某提供的证据，能够证实以下事实：原告刘某于2003年7月11日以特快专递邮件的形式，向被告省政府邮寄了行政复议申请书等材料;次日，省政府收到了该复议申请书。对上述事实，被告省政府提供的原告复议申请书亦予以佐证。
被告省政府作为行政复议机关，认可以下事实：针对原告的行政复议申请，被告省政府一直未作答复，或作出行政复议裁决。
根据《行政复议法》第17条第一款的规定，被告省政府作为行政复议机关收到原告行政复议申请后，应当在五日内进行审查，如该申请不符合《行政复议法》的规定，应决定不予受理，并书面告知原告;如该申请符合《行政复议法》的规定，但不属于被告省政府受理，省政府亦应告知原告向有关行政复议机关提出。根据《行政复议法》第十七条第二款的规定，除上述情况外，被告省政府收到原告行政复议申请之日即为受理之日。根据《行政复议法》第31条第一款的规定，被告省政府应当自受理原告行政复议申请之日起的60日，至迟90日内作出行政复议决定(因作出行政复议决定的期限为60日，经批准延长的期限最多不超过30日)。本案中，被告省政府收到原告行政复议申请后，既未书面告知原告决定不予受理，或告知原告向有关行政复议机关提出行政复议申请，又未在法定期限内作出行政复议决定。被告省政府上述未履行行政复议法定职责的行为，构成不作为。被告省政府认为本案原告的复议申请属于重复申请复议，以及无法决定是否应予受理的辩解，均系在行政诉讼程序中提出，不能代替其在行政复议程序中向申请人应履行的行政复议法定职责。故，该辩解不能支持其不构成不作为的主张;对此，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(三)项之规定，判决被告省政府于判决生效之日起 30内，对原告刘某履行行政复议的法定职责。[page]
结合前述分析可见，本案被告省政府主要有两种不履行行政复议的法定职责的可能性：第一、原告行政复议申请不符合《行政复议法》的规定，被告省政府在五日内未书面告知原告不予受理决定;第二、原告行政复议申请符合《行政复议祛》的规定，被告省政府在法定复议期限内，未作出行政复议决定。
如果在行政判决中，法院将第一情况视为行政复议机关已受理了申请人的行政复议申请。那么，被告省政府第一种不履行行政复议法定职责的可能性已不复存在;被告省政府依据限定其履行行政复议法定职责的判决，对原告刘某也就只能无奈地从实体上作出行政复议决定。这显然违背了法律的规定;同时，既不符合分权原则，又有悖司法理性。
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