人民法院国家赔偿确认案件有关问题浅析
最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题》（以下简称《问题》）于2004年10月1日终于实施了。该司法解释对人民法院作为赔偿义务机关的赔偿确认案件，从确认申请人的主体、确认机关、立案条件、审限、审判组织、应当确认违法的法定情形与法定形式、救济途径等各方面作了较详细的规定。本文拟对人民法院国家赔偿确认案件中的有关问题，结合审判实践，谈谈粗浅的看法。
一、确认与国家赔偿的关系
国赔偿是指国家和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成的损害，由国家负责赔偿。根据国家赔偿法第二条，受害人取得国家赔偿的权利，前提是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵害了其合法权益。实施侵权行为的国家机关作为赔偿义务机关应承担赔偿责任的前提是依据国家赔偿法第九条、第二十条，其违法行使职权的行为应当得到确认。只有依法确认有国家赔偿法第三条、第四条、第十五条、第十六条以及最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第二条至第五条规定的情形，才形成国家赔偿案件。可见，确认是请求人请求国家赔偿的前置条件和必经程序。如此重要的一个必经程序，在《问题》实施之前，在《国家赔偿法》中只有第九条和第二十条这两个条款加以了规定，对确认申请人的主体、确认机关、立案条件、审限、审判组织、应当确认违法的法定情形与法定形式、救济途径等均没有详细的规定。也就是说，在此之前，并没有把确认作为一个完整的案件来对待。因而，确认就成了审理国家赔偿案件的一个瓶颈，行政、司法机关的违法行为，只要没有被确认，受侵害的公民、法人、其他组织就不能得到应有的赔偿。
最高人民法院显然也是注意到了这个问题。最高人民法院副院长祝铭山在1995年11月14日国家赔偿法实行后，法院系统召开的第一次国家赔偿工作会议上指出，确认是人民法院受理赔偿案件的必经程序，人民法院作为赔偿义务机关，对侵权行为的确认当然是该人民法院，具体办理应由有关的审判庭负责。但对确认具体应当由哪级法院、哪个部门来办理在实践中一直在争论，影响着赔偿工作的开展。在1997年9月20日全国高级法院赔偿委员会主任会议上，祝铭山副院长指出，切实搞好确认工作，认真审理赔偿案件，再次强调解对违法侵权事实的确认与赔偿案件的审理是不同的，人民法院赔偿委员会没有确认权。既然人民法院的一切司法活动的程序，都是按照三大诉讼法规定进行的，因此，在这个过程发生的违法侵权事实，只能通过一定的诉讼程序才能作出认定。人民法院违法侵权事实的确认必须经审判程序来解决，不能将确认与赔偿合二为一。沈德咏副院长在1999年8月11日全国部分高、中级人民法院赔偿办主任座谈会上明确指出，人民法院作为赔偿义务机关对个案违法侵权事实的确认，应当通过原来的三大诉讼程序去解决。由此可见，确认与国家赔偿案件之间的关系是在国家赔偿法实施中，在审判实践中逐渐清淅，并被正确认识的。
二、人民法院国家赔偿确认案件的确认范围
国家赔偿中的确认，是指法律授权的机关依法定程序就其某职权行为和事实行为进行审查所作出的结论，也即对违法行使职权行为和违法事实的认定。赔偿请求人主张的损失与某一侵权行为和违法事实有无因果关系，请求的损失是否属实，是否属于国家赔偿法赔偿的范围，不是确认的范围和内容。
《问题》第1条概括规定，公民、法人或其组织认为人民法院及其工作人员的职务行为侵犯其合法权益的行为，是确认的范围和对象。《问题》第十一条对人民法院在审判、执行过程中列举了15种应当依法确认的违法情形，《国家赔偿法》第十五条、第十六条和最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第二条至第五条，对此作了列举式的规定。第五条对属于已经确认的违法情形进行了列举。但是人民法院及其工作人员的职务行为，公民、法人或其他组织只要认为侵犯其合法权益是否都可以通过申请确认的途径，来确认其违法？答案是否定的。因为国家赔偿法所说的“依法确认”的对象，离不开《国家赔偿法》的适用范围，也就是国家承担赔偿责任的行为范围。人民法院赔偿确认案件的范围和对象当然也应离不开《国家赔偿法》的适用范围。《问题》第4条对不属于应当确认的内容作了规定，确认申请人提出确认申请，人民法院不能受理。对第4条的第（2）项、第（3）项的理解没有分歧，对第（1）项依法应当通过审判监督程序提出申诉或者申请再审的、第（4）项属于《民事诉讼法》第 214条规定的情形的，这两项人民法院的审判行为都可能损害当事人的合法权益，但不是《国家赔偿法》规定国家应当承担赔偿责任的情形，因而也就不是应当确认的内容和对象。当事人应当通过诉讼法规定的其它程序来救济自己的权益。如何理解呢？笔者认为《国家赔偿法》概定的错误判决与一般广义上的错误判决是有区别的。比如错误刑事判决，国家赔偿法规定的错误判决仅指人民法院作出的判决违反了刑法的规定，将无罪的人定为有罪，经二审或者审判监督程序改判无罪的情形。象重罪轻判、轻罪重判等错误判决，不是国家赔偿法意义上的错误判决。根据《国家赔偿法》第十五条第（三）项、最高人民法院《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）第五条的规定，属于人民法院可能应承担国家赔偿责任的错判情形是：一、依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；二、依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的；三、一审判决有罪，二审改判无罪的。这类无罪判决书就是对人民法院侵犯公民、法人或其他组织合法权益行为的确认。又比如 据以执行的法律文书错误，但执行行为合法，其结果可能造成当事人损害，但这个损害后果不属于人民法院应承担国家赔偿义务的赔偿范围，因而此错误也不是确认的范围和对象。这类情形主要是指执行完毕的法律文书后来证明错误的，被撤销、被改判，当事人如何救济，民事诉讼法规定向人民法院申请执行回转。确实不能返还原物的，应由原权利人折价赔偿。第（5）项依法不属于确认范围的其他情形，包括依照刑法第17、18条不负刑事责任的人被羁押的，或依照刑事诉讼法第15条规定不追究刑事责任的人被羁押的；根据民事诉讼法第92条，人民法院依当事人的申请作出的财产保全裁定，因申请错误造成被申请人财产损失的等等。[page]
三、基层人民法院违法侵权确认案件的审理
人民法院的司法活动的，在程序上受到三大诉讼法的约束，对违法侵权事实的确认当然也应当通过一定的诉讼程序才能作出。人民法院发生的违法侵权事实，由人民法院来确认这是没有争议的，依据有三大诉讼法的相关规定，《国家赔偿法》第二十条、最高人民法院1996年5月6日作出的《关于人民法院执行〈国家赔偿法〉几个问题的解释》第三条、最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第八条第二款的规定等等。一般来说，人民法院的司法活动有三种不同的状态，表现为正在进行的、重新恢复的和进入另一个诉讼程序的，因而确认也应发生在这三种状态之中。由于确认发生的状态不同，对确认案件的审理就不可能由同一个审判职能部门办理。另外，人民法院的违法侵权行为可分为司法侵权行为和事实侵权行为两种。司法侵权行为，一般来说就是人民法院违法作出的各类判决书、调解书、裁定书。对已生效的裁判文书，当事人若提出该文书损害了其合法权益，要求人民法院予以纠正，这类情况属于《问题》第4条第（1）项的规定，应当通过审判监督程序，恢复到原来的诉讼程序中去加以解决。事实侵权行为，是指在审判、执行活动中违背诉讼法或相关政策纪律的违法行为，与人民法院作出的裁判本身无关。比如查封、冻结、扣押案外财产，包括案外人的财产或与案件本身无关的财产；宣告无罪后，仍继续查封、冻结、或扣押财产而不解除的；查封、扣押、冻结财产后，没有按规定尽到“妥善保管或者封存、不得使用”的义务而毁损的；审判、执行人员在民事、行政诉讼或执行中以殴打或者唆使他人以殴打等暴力行为，或者违法使用武器、警械，造成公民身体伤害、死亡的，就是《问题》第11条列举的15种行为。这些违法侵权行为如何确认，笔者认为要区分不同的情况来进行，不能笼统地认为全部由中级人民法院审理，祥述如下：
第一，事实违法行为的确认。
《问题》第11条列举的15种事实违法行为，其实质是《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》第二章追究范围列举的情形，不论该事实行是在诉讼、执行活动中被发现，还是在结束后被发现，受侵害的权益人有两个途径可以救济，一是向该人民法院投诉，该人民法院的监察部门依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》第二十八条予以立案查处，触犯刑法的，由其它司法机关查处，其结论就是对其所投诉行为是否违法的确认，二是直接向中级人民法院申请确认，依据是《问题》第2条的规定，就应当按《问题》规定的程序审理。如果基层人民法院监察部门或其它司法机关已立案查处了，中级人民法院可以不受理。如果投诉人对基层人民法院的答复不服，可以再向中级人民法院申请，要求确认所投诉的行为违法。
第二，司法侵权行为的确认。
一般情况是，当事人认为人民法院作出的判决、裁定、调解文书及相关的决定书违法。在诉讼、执行中，也就是在裁判文书生效前，当事人都可以通过诉讼法规定的上诉或复议程序来解决，生效后，也应通过审判监督程序提出申请再审或申诉。
基层人民法院对妨碍民事、行政诉讼所采取的强制措施，相对人可以依照《民事诉讼法》第一百零五条、《行政诉讼法》第四十九条之规定，申请复议一次。复议的过程，就是对法院职权行为是否违法的审查、确认。经复议，法院采取的强制措施不当，则作出撤销决定，法院作出的决定就是对违法采取强制措施行为的确认形式。上述行为发生在诉讼中和执行过程中，由上一级法院确认，这是诉讼法规定的。上一级法院可以口头或者书面通知下级法院纠正，也可使用决定书撤销下级法院的比如对妨害民事诉讼动的人所采取的的强制措施，这类确认案件应当由中级人民法院审理，与《问题》的规定是一致的。只是确认的形式有所变化，《问题》实施后，一律用裁定的形式。[page]
基层人民法院依职权作出的财产保全裁定，对保全标的、保全的方法等当事人都可以提出异议。民事诉讼法规定，当事人只能向作出裁定的基层人民法院申请复议，这个过程也是对人民法院司法行为是否违法进行确认。负责对复议进行审理的是作出该裁定的审判组织。
张红星
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