公用企业垄断经营的正当化依据及其质疑
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更新时间：
2019-07-25
15:25:51
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摘要：本文在对传统理论中支持公用企业垄断经营的诸多理论的客观评介的基础上，运用法学、经济学新的理论研究成果对其合理性和科学性提出置疑。
关键词：公用企业 垄断 正当化依据 质疑
一、公用企业垄断经营的正当化依据
依据之一：经济上的自然垄断说
1、传统的理论观点
在传统的经济学理论中，公用企业的自然垄断经营源于两个理论支持，即规模经济效应和沉淀成本理论。
（1）垄断经营是规模经济的内在需求。按照经济学家的理解，公用企业之所以具有规模经济效是因为：第一，平均成本下降导致的规模经济。正如前文提到的那样，在非自然垄断行业中，单个企业随着产量的增长，其生产成本（边际成本和平均成本）先下降后上升，存在一个最佳经济规模。传统经济学理论认为，在自然垄断行业中，企业的边际成本持续低于平均成本，平均成本随产量增长持续下降，以至于单个企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。如果在自然垄断行业中存在多个生产厂商，将提高企业生产成本，最终损害消费者利益。所以在这样的行业中，最佳的状态是一家企业垄断的提供所有产品和服务。问题是，最后该由哪家企业来进行生产呢？一种方法是通过市场竞争保留下最有效力的一家企业，另一种方法是由政府出面对市场进入进行管制，赋予某家企业以垄断特权，维持规模经济而降低社会总成本。第二，网络导致的规模经济。这一点在前文已有所涉及，这里就不再赘述。
（2）巨大的沉淀成本（Sunk cost）是公用企业垄断经营的天然屏障。沉淀成本也称积淀成本或固定成本，指没有重新选择机会的投入或开支。有人形象地指出，沉淀成本所描述的，是已发生的一切都是既成事实，对于其后发生的变化皆应视作新的开始。比如股市里持股的浮动亏损就是沉淀成本，相当于亏损部分已从账户里划出。如果后来浮动亏损减少，则相当于该持股升值创造的新的赢利，并不能改变原来的亏损已经发生过的事实。沉淀成本构成了一般企业的退出壁垒，而在公用企业中，沉淀成本还构成了较高的进入壁垒。公用企业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投资，固定资本一旦形成，折旧需要一个长期的过程，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，这些资本沉淀在这个产业中很难再抽回。这也决定了在公用企业这个市场中，原有的经济要素很难退出原有的领地，而单薄的私人资本也很难介入，这就必然形成垄断。
2、现代的理论观点――成本的弱可加性（Subadditivity）
在公用企业管制实践中，人们发现传统观点对自然垄断的认识不够全面，因为原来的一个企业只生产一种产品的假设不符合实际情况。1982年，鲍莫尔、盘萨、威利格等经济学家对自然垄断做了重新定义。新的定义建立在弱可加性（也称次可加性、部分可加性）而非规模经济的基础上。在单一产品的情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形下，弱可加性意味着由单一企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据这个定义，如果一个行业被称为是自然垄断的，在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的，但弱可加性不一定意味着成本下降；在多产品情形下，自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。通俗地讲，自然垄断通常发生在这样的情况下：在某一市场出现一个经营者之后，就排除了其他经营者以同样方式进入该市场，这或者是因为输送设施的约束（同时建设两套同样的设施事实上不可能），或者是因为生产的规模效应（收益随着生产规模扩大而递增）。例如，为了向城市居民供水，必须铺设遍及全国的供水网，如果存在竞争，每个企业都必须支付铺设管道的固定成本，因此，由单个企业集中供水就能实现总成本最低。电力供应和铁路运输也是如此，同时铺设两套以上管道系统进行竞争的成本比垄断经营带来的成本更高。根据这一新的定义，公用企业的自然垄断特征又有了新的解释：[page]
（1）范围经济效益。范围经济效益，是指自然垄断企业能收到生产与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多种服务的复合供给利益。范围经济以成本的弱可加性为基础，其原理在于，它要求企业必须将密切相关的业务有效聚合起来进行一体化经营才可以节约交易成本，加强企业的市场竞争力。
（2）规模经济。规模经济自然是符合弱可加性的，但根据弱可加性，在规模不经济的情况下，自然垄断也能成立。
很显然，上述理论变化并非经济学界对公用企业垄断经营正当性的反思，却正好是一次理论上的升华，更加强化了对公用企业自然垄断属性的诠释。
依据之二、政治上的公共利益保护说
该学说认为，公用企业产品与人民生活息息相关，均为社会公众日常生活必需品，同时又是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济生活的神经中枢，由谁经营，事关国计民生、国家主权与安全，非一般的竞争性行业可以比拟。因而，一旦开放市场，允许自由竞争，唯恐公用企业被欲行不善之人所掌握，有损害社会公共利益和国家安全之隅。
二、对上述理论依据的置疑
公用企业自然垄断经营理论的发展是一个逐步深入的过程，经济规律和政治需求不断更新着对公用企业垄断经营的“自然性”和“正当性”的诠释。但必须看到，西方经济学对自然垄断的分析是建立在微观经济学的一般框架之上的，它是一种以市场供求总量均衡为前提的抽象的个量分析，舍弃了供求的多样性及由此产生的替代性。同时它又是一种短期分析，没有顾及技术进步因素对规模经济、市场容量、成本、价格等方面的影响。具体来讲，上述理论的不足包括以下三方面：
1、缺乏对自然垄断程度的分析
既有的理论仅仅从生产的技术性要求来界定自然垄断，僵化地认为市场需求规模有限性是公用企业自然垄断成立的依据，没有以不同的需求状况来判断垄断的存在及其程度的强弱。实际上，公用企业内部不同环节有着对垄断和竞争的不同需求，即使在自然垄断环节也有着垄断程度的强弱之分。
强自然垄断环节的突出特点是新企业进入该产业具有很高的进入壁垒，已有的企业垄断地位稳定，但产品定价存在两难选择。按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业的良好财务状况和可持续经营，产品定价不能超过平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但强自然垄断环节的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。因此法律规制应着力于使价格高于边际成本以消除企业亏损，同时避免垄断价格的出现。
弱自然垄断环节的边际成本不低于平均成本，不会面临两难定价问题，但是其垄断地位可能会受到新进入企业的挑战，能否长期维持垄断地位是一个问题。弱自然垄断企业的边际成本高于平均成本，以边际成本定价则可赢利。如果新进入的企业以弱自然垄断企业的边际成本销售产品也能赢利的话，独家垄断就难以维持。除非存在一组有承受力（Sustainability）的价格，使新进入者的利润为负，同时使自然垄断的企业的利润为非负，这样才能使弱自然垄断企业可以长期维持垄断地位。然而，实践表明，只要市场需求增长足够地领先于垄断厂商生产规模的扩大，足以使新进入的厂商形成乐观的预期，那么，广阔的市场空间迟早会引发新厂商的进入，从而打破垄断形成竞争。例如在我国，改革开放和经济发展使国内长期被抑制的电信需求空前增长，尽管邮电部门全力增加供给，仍不能独家填满市场空间。所以90年代初，部分电信业务一经开放，新厂商就能找到用户。[page]
随着科技的进步和创新，公用企业生产的流程和环节日益复杂，已经有学者运用公共财政理论对公用企业的竞争性环节和自然垄断性环节进行了如下细分（以电信、电力、民航、铁路运输为例）：
典型公用企业生产环节的划分竞争性环节自然垄断性环节
电信长途电话、移动电话、数据传输、增值服务、无线寻呼本地电话网、光缆网
电力发电、供电电网、配电
民航客运、货运、机场、航油、航材航线管制、空中管制、空中通讯
铁路运输货运、客运、大宗物资运输、通信服务、桥梁建设路轨网、通信网
2、单纯从静态角度定义自然垄断的内涵，忽略经济发展和技术进步对公用企业的影响
（1）替代技术的出现使细分的行业之间有了竞争。在公用企业行业，造成垄断行业内部低效的主要原因，是缺乏替代产品或劳务。随着知识的创新和技术的发展，出现了许多在功能上可以替代垄断产品的新产品，垄断企业开始面对替代技术的竞争压力。比如在电信业，移动通信技术就对有线电话网提出了有力的挑战。随着电信技术的飞速发展，移动电话已逐渐成为可以替代固定电话的产品。还有计算机网络、微波通讯、卫星通信也可与之进行激烈的竞争。目前，除市话电信网具有较明显的自然垄断性外，其他电信业务已经演变成可竞争性业务。另外，在不同能源中也存在替代性，所以尽管管道煤气和地方电网都是自然垄断的，但它们相互之间的竞争也大大削弱了其垄断地位。
（2）技术进步改变了生产成本函数。在传统的技术条件下，规模是制约成本的重要因素，但随着高新技术的扩大应用，公共产品的网络设施建设费用相对下降，生产效率大幅提高，技术因素对成本的影响增强了。在公用企业中，生产成本下降不再单纯依赖规模的扩张，技术变革成为导致平均成本不断下降的重要因素。而技术开发和新技术应用的动力来自于竞争，因此，许多国家逐渐放松了对通信、电力等技术高速发展产业的管制，允许新企业进入，鼓励竞争。以电信业为例，20世纪80年代，电信技术的发展使不同业务的成本发生了根本的变化。尤其是光缆的普及已经使长途传输的成本下降到几乎可以忽略不计的地步，国际上称之为“距离死亡”。例如，根据国际电联1998年的报告，横跨大西洋光缆的电话传输成本仅为每分钟百分之一美分。进入市场的门槛大大降低。美、英、日等国相继进行电信改革，打破垄断经营，放松准入限制，培育竞争性市场。
3、没有客观分析垄断经营下公共利益的消长
公用企业垄断经营理论认为，公用企业是关乎社会整体利益和国家安定的重要行业，由国家严格管制垄断经营才能保证公共利益的实现，才能最大程度地考虑人民的利益。该理论没有看到：一方面，随着公用企业中行政力量的膨胀，代表国家的经营者已经从一个社会福祉的创造者蜕变成了狭隘的经济人，而且是一个有着国家意志和行政权力作掩护的更容易掠夺消费者的经济人。于是，公用企业存在严重的定价不合理、服务质量低劣、交叉补贴等问题，对社会利益造成了极大的损害；另一方面，许多国家的实践表明，在公用企业中引入竞争机制，适当开放市场，消费者反而能得到质优价廉的产品和服务。因为竞争企业基于其自身利益将比垄断企业更加关心消费者利益。
综上所述，在技术变迁和经济发展的影响下，公用企业已经从铁板一块的自然垄断行业演变成垄断与竞争共存，强自然垄断与弱自然垄断同在的垄断竞争市场。这一变化对原有的政府垄断管制理念提出了挑战。如何适应新的市场环境，发挥反垄断法在规范公用企业发展和最大限度实现经济利益和社会利益的平衡方面的作用，是任何一种经济体制和社会制度下的反垄断立法者、司法者和学者都不得不关注的问题。[page]
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