反公用企业垄断的法律思考
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更新时间：
2019-07-25
14:29:40
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[内容提要]：我国公用企业垄断现象已经相当严重，对我国市场经济建设和消费者权益造成很大影响，而现行法律对这一现象又显得软弱无力。本丈根据我国实际，借鉴发达国家公用企业改革经验，提出了反公用企业垄断的几点法律思考。
公用企业又称为公益企业，是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织。国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》明确指出：公用企业是指涉及公用事业的经营者。主要包括以下几种：即供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通、运输等行业的经营者。建国以来，我国的公用企业一直实行行业垄断经营的经营管理体制。这种经营管理体制是我国计划经济的产物，在计划经济条件下有其存在的合理性，但不符合当前社会主义市场经济的发展，其弊端主要体现在：第一，主体性质含混不清。一方面，公用企业是向消费者供应电力、煤气、自来水、提供交通、运输、电信等服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体的法律地位；另一方面，公用企业又处于行业管理者地位，属于行政主体，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而利用行政权力为本行业谋取经济利益。正如经济管制理论代表人物乔治。施蒂格勒所说：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的”第二，行业垄断经营管理体制为公用企业利用独占地位和行政权力谋取不正当经济利益大开方便之门。由于公用企业具有民事主体和行政主体双重法律地位，实践中，它们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力，往往忽视平等的民事主体资格，在许多民事活动中，摆出“老大”架式，常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益。如在我国电信业的垄断经营过程中出现的电信服务质量差，价格高，滥收费用情况严重的现象。为人所共知。1999年3月1日电话费调价之前，国际长途费是一分钟29元，相当于美国往中国打电话（0.58美元）的6倍；调价后降为15元，相当于美国往中国打电话的3倍。如果再考虑到我国人均收入，这样的价格实在太高了。这些事实表明我国〖反不正当竞争法〗在公用企业面前显得十分软弱无力，同时也体现出在市场经济条件下规范公用企业市场行为，反对公用企业垄断的必要性和紧迫性。
我国现行的关于禁止公用企业滥用市场垄断地位的法律法规主要有三大类：一是1993年9月2日全国人大常委会通过的《反不正当竞争法》中的有关条款。该法第6条规定：“公用企业或者其他具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”该法第23条还规定了公用企业滥用优势行为应当承担的法律责任，即公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，工商行政管理机关应当责令停止违法行为，并可视其情节轻重，处以5万元以上20万元以下的罚款。二是国家工商行政管理局于193年11月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。该《规定》第4条列举了公用企业滥用优势地位，限制竞争的种种行为。因公用企业滥用优势行为受到损害的用户和消费者，可依据《反不正当竞争法》第20条的规定，向人民法院起诉，请求损害赔偿。虽然《反不正当竞争法》和《规定》赋予了省级或设区的市级工商行政管理机关查处公用企业限制竞争行为的权力，但在实践中，工商行政管理机关在对公用企业的滥用优势行为进行调查时，公用企业往往采取抵制的态度；工商行政管理机关的罚款通知和制裁决定，公用企业也不执行。这说明由工商行政管理机关查处带有行政垄断性质的公用企业垄断行为，是不太适宜的，其权威性、独立性都显得不够。三是一些关于公用企业的行业性立法，如《电力法》、《铁路法》等等。这些行业性立法针对公用企业是垄断性企业的特点，规定了公用企业本身的义务和应承担的法律责任。然而，在市场经济条件下，行业管理部门监督本行业企业市场行为的效果并不理想，主要原因是管理部门与其监督管理的企业有着相同的利益。当公用企业与其他经济组织或者消费者发生争议时，行业主管部门注重的是保护本行业企业的利益，而不注重保护其他经济组织及消费者的利益。我国虽然已有以上这些法律法规对公用企业市场行为加以规定，禁止公用企业滥用市场优势，限制竞争，并且赋予工商行政管理机关相应的查处权，但是，公用企业凭借其市场独占地位损害用户和消费者合法权益的现象仍然普遍存在。这说明我国目前规范公用企业市场行为的法律制度还不健全，执法机关的执法手段不力，公用企业经营管理体制存在严重问题，阻碍法律的正确实施。笔者认为，我国反公用企业垄断，应当从以下几方面着手：[page]
第一，实行政企分离，赋予公用企业以独立的法人资格。我国公用企业长期以来实行行业经营管理体制，这是产生公用企业垄断的根本原因。这几年来，我国虽然对公用企业采取了一些改革措施，如撤销电力部，改为中国电力总公司，将邮电部并入信息产业部，把中国邮电电信总局重组为固定网络、移动通讯、无线寻呼和卫星通讯4个公司等，但并没有从根本上改变公用企业的经营管理模式。未能真正实行政企分离，赋予企业以独立的经营自主权。要从根本上打破公用企业垄断格局，就必须实现实质意义上的政企分离。一方面，将对公用企业的监督管理职能从公用企业中剥离出来，设置专司监督管理公用企业的政府部门。这些监督管理部门与公用企业之间不存在任何直接的利益关系。从而，使其能以完全独立的监督管理主体的身份客观地、公正地对公用企业行使监督职能。另一方面，将独立的法人财产权交由公用企业来行使，使其成为真正的企业法人。公用企业的所有投资主体（包括国家）都只能以出资者的身份参与公用企业的经营决策，而不能以任何方式直接干预公用企业的经营管理。这样，就彻底割裂了公用企业与政府之间的“脐带”，从根本上防止政府对公用企业的行政干预和行业保护，使公用企业只能以平等的市场主体资格参与公平竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。
第二，引入竞争机制，实行分业经营。对公用企业实行政企分开，解决了公用企业行政垄断性问题。公用企业独家经营，在市场中占据绝对的优势，经济性垄断仍然非常严重。要真正打破公用企业垄断格局，应当引入竞争机制，减低进入公用企业市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用企业市场的竞争。在公平竞争过程中，各个市场主体根据市场需求提供相应产品和服务，在国家规定的价格幅度范围内按照供求状况确定产品和服务的价格，以满足广大用户和消费者需求为己任，通过不断提高产品和服务质量，优化企业结构，提高经济效率，增强企业信誉，从而建立公用企业市场竞争机制，铲除公用企业经济性垄断的基础。近二、三十年以来发达国家公用企业改革的成功经验已经充分地显示了公用企业市场引入竞争机制的显著成效，我国电信业改革后所发生的巨大变化也表明了在公用企业市场引入竞争机制的可行性和有效性。我国于l994年成立联通公司，诞生了中国电信的第一个竞争对手，对中国电信市场产生了一股强大的冲击波。1998成立信息产业部，实行邮电分营，并将中国邮电电信总局分为相互独立的4家公司。按照信息产业部的说法，这4家公司和联通公司拥有平等的通讯资源和竞争机会，服从信息产业部的政策法规指导和市场监督。此后，中国电信行业出现了前所未有的竞争局面，行业经济效率大幅度上升，电话初装费用、移动电话价格和话费价格一降再降，电话计费设施逐步改进，电信业服务水平和服务质量有了明显的提高，消费者得到了较大的方便和利益。由此可见，只要加大公用企业改革步伐，在公用企业逐步引入竞争机制，并加以正确引导和监督管理，我国公用企业市场必将呈观出崭新的局面。
第三，在公用企业市场引入竞争机制的同时，应当实行分业经营，即将公用企业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务分离开来，由不同的企业经营。对于自然垄断性业务，如提供服务、供应产品必需的网络，线路和管道等的铺设和营运，由国家专门设立的企业经营。因为公用企业向用户和消费者提供电信服务、电力、煤气、自来水等产品都必须通过固定的网络、线路、管道进行，而铺设网络、线路和管道的成本往往很高，且需要占用相应的空间。如果由多家企业进行竞争，各自铺设网络、线路、管道，一方面会造成社会资金的大大浪费；另一方面会使各种网络、线路、管道错综复杂，重叠铺设，不利于空间的合理利用。所以，应当设立专门企业专营自然垄断性业务。这类企业的设立条件和设立方式由法律明文规定，最好以国有独资公司的形式设立和存续，并且进行独家经营，由国家对其加以严格监管。对于非自然垄断性业务，则应当采取开放性政策，由多个市场主体经营，允许各种企业形式存在。另外，对于一些特殊产品，可以使产、销环节分开，由不同企业经营。如电力行业，有的企业专营发电，有的企业专管供电，用户可以自由选择供电企业，供电企业也可以自由选择发电企业，而发电企业则根据供电企业所需电量发电。在两种不同性质的业务分离以后，经营非自然垄断性业务的企业需要利用固定网络、线路或管道向消费者提供服务或产品时，应当向经营自然垄断性业务的企业提出申请，并签订设施使用许可合同，使用方按照合同约定利用相应的网络、线路或管道，并向许可方交纳使用费。[page]
第四，规范公用企业的市场行为，防止企业垄断。为更好地建立和完善公用企业市场竞争机制，保障社会主义市场经济秩序的稳定，引导公用企业公平竞争，我国应当进一步健全竞争法律制度，规范公用企业各种市场行为，严厉惩处各种不正当竞争行为和垄断行为。以法律形式规范公用企业的市场行为，应注意以下几个重要方面：（1）建立合理的价格管理制度。公用企业具有公共性特征，在建立公用企业竞争市场后，国家仍应对其实行价格管制。这种管制必须合理，既不能管得太死，也不能放得太松，在价格上应采用幅度管理制。在制定价格政策时，笔者建议采取价格听证制度，召开价格听证会议，由一定比例的监督管理机构代表、公用企业代表以及消费者代表共同参加，拟定三方均予认可的价格幅度和价格政策，既有利于增强价格政策的合理性，又能保证价格政策得以全面贯彻执行。（2）防止公用企业滥用市场优势，损害消费者合法权益和社会公共利益，攫取不正当经济利益。法律应当规定的防止公用企业滥用优势的行为主要有：禁止强迫交易行为、禁止歧视行为、禁止掠夺行为、禁止抵制行为和禁止内部业务交叉补贴行为等。（3）禁止公用企业联合限制竞争行为。即禁止两个或者两个以上的公用企业市场主体以协议等方式排斥、限制、妨碍竞争的行为。（4）建立一个真正有权查处公用企业不正当竞争行为和垄断行为的主管机构。该机构必须具有高度独立性和权威性，就象德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对反不正当竞争和反垄断案件的智辖权和裁决权，任何单位和个人都不得非法干涉其行使职权，其生效裁决具有强制执行的法律效力。如当事人一方对其裁决不服，可以在法定期限内向人民法院提起诉讼。
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