编者按　　我国目前劳动争议呈现不断增长的趋势，为了适应客观需要，同时也为了更好地处理劳动争议，全国人大常委会法工委目前正在起草劳动争议处理法。劳动争议的调解在劳动争议处理中占有重要的地位。

　　针对如何认识劳动争议调解工作和进一步规范劳动争议调解，本报记者对我国著名劳动法学专家、中国人民大学法学院教授、中华全国总工会法律顾问关怀进行了专访。

　　专家指出，正在制定的劳动争议处理法，应是全面规范劳动争议处理的法律。应高度重视劳动争议的调解工作，充分发挥劳动争议调解在处理劳动争议方面的作用。为了更加充分地保护劳动者的合法权益，专家建议，用或裁或审、各自终局替代目前的仲裁前置程序，以权利争议与利益争议划分仲裁与法院处理劳动争议的范围　　　　什么是劳动争议调解　　

　　记者：按照我国处理劳动争议的程序，首先遇到的是劳动争议的调解。请您谈谈什么是劳动争议调解？其在劳动争议处理中占什么地位？

　　关怀：劳动争议的调解是我国处理劳动争议的重要制度，是指劳动争议有关各方将劳动争议提交给劳动争议调解委员会或劳动争议仲裁庭或人民法院后，由这些机构依照法律用调解的方式解决劳动争议的法律制度，是发生劳动争议后，在这些机构的支持下，通过宣传政策、法律、规章制度和说服教育，在分清是非和民主协商的基础上，达成和解协议，及时解决劳动争议的一种活动。

　　具体分析劳动争议调解，可以将其划分为三类：

　　其一，由劳动争议仲裁调解委员会进行的调解；其二，由劳动争议仲裁委员会主持的调解；其三，由人民法院主持调解的调解。

　　三者之间的区别首先是主持调解的单位不同。劳动争议调解委员会的调解，由在本单位的劳动争议调解委员会或者调解小组负责进行，调解组织由本单位的职工代表、企业（单位）代表以及本单位的工会代表三方人员组成。

　　劳动争议仲裁委员会的调解则由各级劳动争议仲裁委员会主持，实行仲裁管辖，受理本辖区内的劳动争议案件。仲裁委员会由政府劳动行政主管部门的代表、工会代表及政府指定的经济管理部门的代表组成，具体由劳动仲裁庭负责调解。

　　人民法院主持的劳动争议调解，是在人民法院的法庭主持下进行，代表国家对劳动案件予以调解。

　　劳动争议仲裁在对劳动争议实现仲裁之前，先进行调解，不能达成调解协议时则进行仲裁。人民法院在对劳动案件作出判决之前，亦先行调解，调解不成，则进行宣判。

　　上述三类调解均属于劳动争议调解的范畴，是解决劳动争议的重要方式。[page]

　　劳动争议调解对解决争议有优势

　　记者：在处理劳动争议时为什么要强调调解方式？劳动争议调解对处理劳动争议有什么重要意义？

　　关怀：劳动争议是基于劳动关系发展的纠纷。劳动关系的特点是具有隶属关系。劳动者与用人单位建立劳动关系之后，劳动者成为用人单位机构中的一员，应接受用人单位的领导与指挥。

　　由于当前劳动就业的形势存在着严重的供大于求问题，劳动者成为弱势群体，因为这些特点，在处理劳动争议时我们强调采用调解的形式，用调解解决劳动争议。

　　因此，在《企业劳动争议处理条例》的第4条中规定：“处理劳动争议，应当遵循下列原则1.着重调解，及时处理……”把着重调解作为解决劳动争议的第一项原则，意味着在解决劳动争议时应坚持调解为主，将调解作为解决劳动争议的重要方式。

　　为什么在解决劳动争议时要坚持调解为主的原则呢？其根本原因在于以调解方式解决劳动争议有利于构建和谐的劳动关系。

　　一、调解解决劳动争议可以不伤和气，通过民主协商化解矛盾，以自愿协商方式消除对立，以促进团结合作。由有关机构主持调解，宣传法律知识，使劳动关系双方消除对抗情绪，增强劳动法制观念，依法保护当事人的合法权益。

　　劳动争议的双方在自愿的基础上进行民主协商，有利于建立平等的、互相尊重的合作关系，推动社会安定团结。在劳动争议中，如果对簿公堂，撕破了脸皮，即便职工胜诉，随之而来的往往也是劳动关系的终止。如果更多地采用调解方式解决劳动争议，更有利于继续双方的劳动关系。

　　二、调解解决劳动争议可以防止矛盾激化，避免产生突发事件和恶性案件。由有关机构主持调解，可以使矛盾的双方各抒己见，消除误解，在互让互谅的基础上达成一致意见，不至扩大矛盾和激化矛盾。

　　为了构建和谐社会与和谐劳动关系，我们应深入贯彻以调解为主的解决劳动争议的基本原则，以减少并及时地解决劳动争议。　

　　我国劳动争议调解制度历史悠久

　　记者：据说，我国劳动争议调解制度有着悠久历史，您能否简要地谈谈我国劳动争议调解制度的历史发展？

　　关怀：在我国，运用调解的方式解决劳动争议的确由来已久。旧中国时期，国民党政府于1928年6月9日颁布了《劳动争议处理法》，1930年予以修正。在这一法律文件中规定，发生劳动争议之后应向劳动争议调解委员会申请调解，经调解而达成协议的则交仲裁委员会仲裁。这规定了劳动争议调解委员会的地位，为开展劳动争议的调解工作提供了法律保障。[page]

　　土地革命时期，1930年初，在党的领导下，建立了以瑞金为中心的革命根据地，1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国劳动法》，接着又于1933年对这一劳动法进行了修订。在这一劳动法中规定，因各种劳动条件的问题发生争执和冲突时，各级劳动部在得到当事人双方同意时，可进行调解及仲裁。这使劳动争议调解制度在革命根据地扎了根。在抗日战争时期与解放战争时期，劳动争议调解制度在革命根据地逐步完善起来。

　　1948年7月在哈尔滨举行的第六次全国劳动大会上通过了《关于中国职工运动当前任务的决议》，其中对劳动争议的处理，提出采用协商、调解及仲裁直至诉讼的几个程序，进一步奠定了革命政权下劳动争议调解制度的基础。

　　新中国成立后，劳动部于1950年11月26日发布了《关于劳动争议解决程序的规定》，规定劳动争议调解是解决劳动争议的一项基本制度。只是从1956年社会主义改造完成之后，劳动争议调解制度受到了忽视。

　　在粉碎“四人帮”之后，在拨乱反正的原则下，我国的劳动争议调解制度重新被重视了起来，1987年7月31日国务院发布了《国营企业劳动争议暂行规定》，恢复了劳动争议调解在解决劳动争议方面的地位。

　　后来，在1993年7月6日国务院发布的《中国人民共和国企业劳动争议处理条例》和在1994年7月5日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国劳动法》中，都对劳动争议的调解作出了相关规定。对我国劳动争议的调解制度进行了明确，规定了调解委员会的组成、调解机构与工会的关系、调解委员会调解劳动争议的时限等等，保证了我国劳动争议调解制度的发展。

　　劳动争议调解委员会处理劳动争议有优越性

　　记者：在解决劳动争议的程序中，由劳动争议调解委员会调解劳动争议是处理劳动争议的第一道程序，请您谈谈劳动争议调解委员会在解决劳动争议中的地位和作用？

　　关怀：根据我国《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》的规定，发生劳动争议之后，当事人首先可向劳动争议调解委员会申请调解。由于调解委员会设于企业之中，由本单位的职工代表、企业（单位）代表以及本单位的工会代表三方组成，这使劳动争议调解委员会在处理劳动争议方面有巨大的优越性：

　　一、有利于及时解决劳动争议。劳动争议调解委员会设在本企业（单位）之中，为及时解决劳动争议提供了便利条件。

　　二、有利于使争议解决于基层之中。我们要求劳动争议解决于基层之中，目的是缩小矛盾，尽是减少劳动争议的影响。劳动争议调解委员会设于基层，由于大家非常熟悉企业（单位）的情况，易于争议解决于萌芽状态，通过调解减少或避免劳动争议的发生。[page]

　　三、有利于减少人力、财力消耗，节约因处理劳动争议而耗费的资金。由于劳动争议调解委员会设于本单位之内，当事人无需为解决劳动争议外出奔波，可以省去许多费用。

　　四、有利于工会充分发挥维护职工合法权益的职能。劳动争议调解委员会由企业工会代表担任主任，没有成立工会组织的企业，调解委员会的设立及其组成由职工代表与企业代表协商决定。调解委员会与工会组织的这种亲密联系，为工会维护职工合法权益创造了有利条件，可以更好地保护职工的合法权益不受侵犯，使劳动争议获得合理的解决。

　　正因为劳动争议调解委员会在处理劳动争议方面有以上的优越性和作用，在我国劳动争议处理程序把它列为第一道程序，居于重要的地位。　　

　　劳动争议调解委员会有哪些职责

　　记者：劳动争议调解委员会在解决劳动争议中居于如此重要的地位，请您进一步谈谈劳动争议调解委员会的职责。

　　关怀：劳动争议调解委员会的中心任务是以调解方式处理劳动争议，具体来说拥有以下职责：

　　一、负责调解本企业发生的劳动争议。劳动争议调解委员会为了工作需要加强调查研究，了解企业和职工双方的意见和要求，促成内部民主对话与沟通，促使当事人各方在合法、自愿、平等、友好协商下达成和解，签订调解协议书。

　　二、向企业和职工进行劳动法制教育，做好劳动争议的预防工作。应对当事人进行宣传教育，提高其法制观念，尽量减少劳动争议的发生。

　　三、做好劳动法律的咨询工作。应为企业和职工提供劳动法律及相关法律的咨询，增强双方当事人的法律意识与法律水平。

　　四、严格遵守法律、法规及企业内部规章，不偏不倚，正确执法。既要积极支持企业正确行使经营管理决策权和生产经营的指挥权，拒绝职工的不合理要求；又要坚决反对企业违法侵犯职工合法权益的行为，积极支持职工的合理要求。

　　五、不断总结本企业劳动争议调解的工作经验和教训。应吸收其他企业劳动争议调解的有益做法，加强调解委员会的日常工作，提高劳动争议调解员的业务素质和工作能力。

　　我们的劳动争议调解委员会应在上述各个方面作出努力，以提高劳动争议调解委员会的水平。

　　基层劳动争议调解存在问题有待解决　

　　记者：随着市场经济的深入发展，我国的劳动争议不断深化，请您谈谈我国企业劳动争议调解委员会工作的概况和存在的问题？

　　关怀：《劳动法》与《企业劳动争议处理条例》的出台，促进了我国劳动争议调解工作的不断发展，企业劳动争议调解委员会在调解劳动争议中做了许多工作，成为最受职工欢迎的劳动争议解决方式。[page]

　　据全国总工会统计，截止到2003年9月，全国共建立企业劳动争议调解委员会15万余个，区域性劳动争议调解组织9千余个个，拥有调解人员63 万余人。经过不断发展，目前全国基层劳动争议调解组织已增至近20万个。2002~2005年全国企业劳动争议调解委员会共受理劳动争议831910件，半数以上通过调解得到解决。

　　劳动争议调解委员会受到欢迎的原因，在于劳动争议调解委员会处理劳动争议贯彻了处理劳动争议应坚持的“预防为主、调解为主、基层为主”的基本原则，能够及时地将劳动争议化解于萌芽状态，解决于基层之中，避免了劳动争议矛盾的激化，有利于建立和谐的劳动关系。但是，在肯定劳动争议调解工作所取得的成绩的同时，也应看到基层劳动争议调解存在着一些问题：

　　一、有些企业和单位忽视劳动争议调解的作用，对劳动争议的调解工作没有正确的认识，不重视和不支持劳动争议调解工作。没有深刻理解劳动争议调解制度对构建和谐劳动关系的意义，对劳动争议调解持消极的态度。

　　二、有些单位没有依法建立劳动争议调解机构，形成调解组织不健全的局面。有的基层单位按照法律要求应当建立劳动争议调解委员会，却未建立劳动争议调解委员会，一些新建企业特别是小型非公企业工会组建缓慢，劳动争议调解组织难以建立，出现了劳动争议调解委员会缺失现象。

　　三、劳动争议调解机构的人员业务素质不高，难以适应劳动争议调解工作的要求。有些调解人员缺乏必要的培训，法律业务水平偏低，难于胜任工作需要；有的劳动争议调解人员，怕得罪企业领导，不敢依法公正调解使工作处于被动局面。

　　出现上述一些问题的原因在于，在立法上没有对基层劳动争议调解给予足够的支持。法律上首先没有强调基层劳动争议调解是调解劳动争议的必经程序，在《企业劳动争议的处理条例》中规定，“劳动争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解，调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”这里提出的“也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁”，给一些当事人绕过基层劳动争议调解，直接走劳动争议仲裁程序提供了法律依据，从而增长了一些人轻视劳动争议调解的理念。

　　其次是立法上没有强调劳动争议调解委员作出的调解协议书的法律效力，只规定对劳动争议协议“双方当事人应当自觉履行”，这又增长了人们对劳动争议调解的漠视态度。这些对开展劳动争议调解委员会的工作是不利的，影响了劳动争议调解委员会工作的顺利开展。为了进一步加强劳动争议调解工作，应认真解决当前存在的一些问题。[page]

　　记者：为了积极开展劳动争议调解工作，有的乡镇、街道、开发区、社区建立了区域性行业劳动争议调解委员会，有什么意义？

　　关怀：按照《企业劳动争议处理条例》的规定，劳动争议调解委员会在企业中建立，负责调解本企业发生的劳动争议。但是在一些小型非公有制企业和外商投资企业中，因为职工人数少或者工会组织不健全，难以在企业中建立劳动争议调解委员会，根据客观上的需要，在一些未建立企业劳动争议调解委员会的单位组建了一批区域性、行业性的劳动争议调解组织，这是近年来劳动争议调解工作的新的发展。这些区域性、行业性的劳动争议调解委员会承担了法定的职责，适应了调解劳动争议的要求，有利于及时解决劳动争议和扩大劳动争议调解工作的覆盖面，对区域性、行业性劳动争议调解组织应予以关注和扶持，使其发挥更大的作用。

　　新司法解释利于发挥基层劳动争议调解委员会作用　

　　记者：2006年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》明确规定：“当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的依据”。这一规定对于劳动争议调解有什么意义？

　　关怀：2006年10月1日施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》是一件有关劳动争议处理的重要文件，在这一文件中明确的提出“当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的依据。”这一规定对劳动争议的处理具有重要的意义。

　　第一，《解释（二）》对劳动争议调解委员会给予了有力支持，进一步确认了劳动争议调解委员会在处理劳动争议中的法律地位。

　　第二，肯定了劳动争议调解委员会所作出的调解协议的法律效力。解决了劳动争议调解委员会的调解协议书法律效力不明、执行不力的问题。

　　长期以来，劳动争议调解委员会所作出的调解书，并不具有像劳动争议仲裁委员会或人民法院作出的调解书、仲裁书、判决书一样的法律强制力，形成这一局面的原因来源于法律上的缺陷。

　　《中华人民共和国劳动争议处理条例》第11条规定：“调解委员会调解劳动争议应当遵循当事人双方自愿原则，经调解达成协议的，制作调解协议书，双方当事人应当自觉履行。”这本身就限定了劳动争议调解虽是法定调解，但它只是群众调解，不具有行政强制权，不存在法律的强制性。这一规定也是当前劳动争议调解委员会未能受到重视的原因之一。[page]

　　最高人民法院的《解释（二）》解决了这一问题，认真贯彻实施这一规定有利于发挥基层劳动争议调解委员会在解决劳动争议与构建和谐劳动关系中的作用。

　　对劳动争议调解处理法的几点建议

　　记者：我国目前劳动争议呈不断增长的趋势，为适应客观需要，立法部门正在制定劳动争议处理法。那么，您对如何进一步完善劳动争议处理制度有什么建议？

　　关怀：在市场经济条件下，由于出现了多种经济成份和多种经营方式并存的局面，企业的劳动关系从单一走向多元化，不同性质的企业具有不同性质的劳动关系，在全民所有制和集体所有制企业中，是社会主义的劳动关系；而在中外合资、中外合作经营企业中，是半社会主义的劳动关系；在外商独资企业和私营企业中，劳动关系具有劳资关系的特点。以上各种劳动关系，都存在产生劳动争议的条件。

　　因为实行市场经济，企业扩大了自主权，职工在劳动关系中更加处于弱者的地位，企业方面侵犯职工合法权益和漠视职工利益的情况更易于产生，势必导致劳动争议的增多。

　　2005年3月，全国总工会领导曾概述了我国当前劳动争议的情势，这位领导人指出，当前我国的劳动关系非常复杂，协调处理的难度也相当大。从目前掌握的情况看，有些问题还比较突出。比如劳动合同的签订率比较低，履约情况也不理想，拖欠工资问题比较严重。进城务工人员等低收入人群工资收入增长较慢，抽样调查显示，低于最低工资标准的达13.6％，并呈逐步扩大的趋势，职业病危害比较严重，特大重大劳动安全事故时有发生；社会保障体制不够健全，历史欠账太多，社保的覆盖面不够广，国有企业改制过程中出现了国有资产流失、职工合法权益受损，分配差距过大等问题，由此引起的劳动争议案件和纠纷大幅度上升，法院受理的案件每年以30％的速度增长，有些引发了职工群体性事件，有的还在国内外造成了不良影响。

　　上述讲话清晰地阐述了当前我国劳动争议不断上升的趋势，也分析了劳动争议产生的原因。

　　为了使我国的劳动争议处理制度能够适应客观的需要，必须对现行的劳动争议处理制度进行必要的改革，当前全国人民代表大会常务委员会正在抓紧制定劳动争议处理的法律，我有一些建议，供立法部门参考。

　　一、正在制定的关于劳动争议处理的法律，应是全面规范劳动争议处理的法律　　

　　这部法律的命名应是《中华人民共和国劳动争议处理法》而不是《劳动争议调解仲裁法》，它应对我国劳动争议的处理做出全面的规范。[page]

　　目前草拟的《劳动争议调解仲裁法》覆盖面较窄，该法应全面规范劳动争议的调解、劳动争议的仲裁、劳动争议的法院审理。

　　过去在《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》中对劳动争议的法院审判都只提到“当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起的一定时日内，可以向人民法院起诉”，这太简单了，对劳动争议的调解、仲裁、法院审判均应详细规范，才能使劳动争议的处理制度更加完善。

　　二、应高度重视劳动争议的调解工作，充分发挥劳动争议调解制度在处理劳动争议方面的作用　　

　　为了促使劳动争议调解工作的发展，在应该建立劳动争议调解委员会的单位尽快地建立劳动争议调解委员会，同时也要重视区域性行业性的劳动争议调解组织的建设。在立法中应对劳动争议调解给予更多的关注，确定劳动争议是解决劳动争议的必经程序并在法律上确保劳动争议调解书的法律效力，为开展劳动争议调解创造更有利的条件。

　　三、延长劳动争议的申诉时效，以保障劳动者合法权益　　

　　为了解决劳动争议申诉时效过短的问题，建议在《劳动争议处理法》中恢复《企业劳动争议条例》第23条的规定，“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起6个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁”，不再按照《劳动法》第82条规定的当事人应在60日内提出申请的规定办理。因为只有延长劳动者申请仲裁的时效，才能更好地维护职工的合法权益。

　　四、建议用仲裁或审判代替仲裁前置原则，以权利争议与利益争议划分仲裁与法院处理劳动争议的范围　　

　　为了解决处理劳动争议周期过长的问题，建议采用或裁或审、各自终局替代仲裁前置程序。

　　先仲裁再进入法院诉讼程序，法院又实行两审终审制，这样耗费时日太多。如果由当事人选择或裁或审、裁审各自终局，则可以缩短处理劳动争议的周期。

　　此外，还应以权利争议和利益争议来划分仲裁和法院的受案范围。从世界各国的情况来看，劳动争议一般划分为两类案件，一类是因为适用法律、法规和劳动合同的规定而引起的争议，是属于既存权利的争议，把这类争议归结为权利争议；而另一类是因为制定或变更劳动条件而产生的争议，它是为争取一定利益的争议，称这类争议为利益争议或将来争议。

　　许多国家将权利争议划归法院受理，如美国、德国、日本都有类似做法，我国台湾地区也基本采用这种方法处理劳动争议，而利益争议则一般通过调解和仲裁的方式解决。

　　这种依劳动争议案件性质分流处理的做法，可以解决处理劳动争议周期过长的问题，也可以解决仲裁与法院争议案件过多和集中的问题。

　　五、提高劳动仲裁的办案水平，认真实现三方共裁的原则　　

　　为了提高仲裁的办案质量，增加仲裁终局的数量，仲裁员应认真学习劳动法律、法规，增强业务知识，仲裁庭一定要认真实现三方共裁的原则，改正一家独裁的做法。

　　六、建立劳动法庭提高审理劳动案件的水平　　

　　劳动争议的数量增多，人民法院应对审理劳动争议予以高度重视，为了提高劳动案件的审理水平，建议在法院中设立专门的劳动法庭。

　　在世界上的许多国家，或是设立专门的劳动法院（如德国），或是在法院中设立劳动法庭，这有利于审判人员深入钻研劳动法律、法规，研究劳动案件的审理以不断提高审理劳动案件的水平。