【摘要】由于我们的立法者妥协性地写入代表人诉讼制度和支持起诉制度，2008年《水污染防治法》错失了写入环境公益诉讼条款的良机。1989年《环境保护法》的控告权条款（第六条）在很大程度上为我国实施环境公益诉讼制度保留了一个较大的空间。为了明文规定环境公益诉讼制度，我们有必要在环境基本法中写明“公民和依法登记的环境保护民间组织有权向人民法院提起环境公益诉讼”。此外，环境公益诉讼制度的完善还有待于民事诉讼法“诉的利益”观念的突破和污染防治法环境公益诉讼条款的确立。
【关键词】公益诉讼；污染防治；代表人诉讼；支持起诉；诉的利益
【写作年份】2008年


【正文】
　　2005年11月13日，中国石油天然气集团吉林石化公司双苯厂发生大爆炸。12月7日，北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然体（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）和自然人（北京大学法学院师生六人）作为共同原告的环境公益诉讼，以治理松花江流域污染和恢复生态平衡。然而，黑龙江省高级人民法院立案庭在得知诉讼情况后并未接受原告代表向法院递交的民事起诉状及相关证据，并以“本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围，一切听从国务院决定”等为由拒绝接受本案。[1]松花江水污染事故暴露了我国环境公益诉讼在水污染防治法中的欠缺。显而易见，2005年松花江水污染事故在一定程度上推动了《水污染防治法》的修改，并导致2008年《水污染防治法》的出台。2008年《水污染防治法》第八十八条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”第八十八条确立了环境公益诉讼制度吗？如果没有确立，究竟什么是环境公益诉讼？污染防治法为什么需要环境公益诉讼条款？如何设立环境公益诉讼条款？
　　
　　一、对八十八条的追问
　　
　　（一）代表人诉讼？抑或环境公益诉讼？
　　
　　第八十八条在污染防治法中率先明确了代表人诉讼制度。代表人诉讼与环境公益诉讼是两个不同的法律概念。我国的代表人诉讼制度类似于英美法中的集团诉讼制度和日本法中的选定当事人制度。[2]代表人诉讼制度的根本目的是救济特定或不特定多数人所受到的人身或财产损害。环境公益诉讼的根本目的则是预防和救济“对环境本身的损害”（damages to the environment per se）[3]。首先，显而易见，这两种诉讼救济的对象不同。代表人诉讼主要救济特定或不特定多数人所受到的人身或财产损害；而环境公益诉讼主要救济“对环境本身的损害”。其次，代表人诉讼主要是救济已经发生的损害；而环境公益诉讼既预防可能发生的“对环境本身的损害”，也救济已经发生的“对环境本身的损害”。2002年11月7日，屏南县1643名村民针对榕屏化工厂污染向福建宁德市中级人民法院提起诉讼，要求赔偿原告农作物及竹、木等财产损失1033万余元，支付原告精神损害赔偿金320万余元。张长建、黄际务、宋延寿、张久清和吴先云等五人被推选为代表人。该案主要救济原告所受的财产损害和精神损害。因此，福建屏南榕屏化工厂污染案并非环境公益诉讼，而是代表人诉讼。
　　
　　2008年《水污染防治法》第八十八条与2007年《民事诉讼法》第五十四条和第五十五条相衔接。[4]可以肯定的是，这种运用代表人诉讼来救济特定或不特定多数人所受到的水污染损害的法律制度是代表人诉讼制度，而非环境公益诉讼制度。环境公益诉讼理论相对于代表人诉讼制度的创新之处表现在，环境公益诉讼主要针对公共环境质量的下降，而非当事人所遭受的人身和财产损害。环境公益诉讼的救济对象是“对环境本身的损害”，而非当事人的个人利益损害。当然，因为环境公害既侵犯了不特定多数人的人身或财产权利，也致成了“对环境本身的损害”，所以在环境公害案件中可以运用代表人诉讼来附带地救济“对环境本身的损害”。
　　
　　（二）支持起诉？抑或环境公益诉讼？
　　
　　第八十八条在污染防治法中率先明确了支持起诉制度。支持起诉与环境公益诉讼也是两个不同的法律个概念。首先，支持起诉是支持受害者以受害者的名义提起民事侵权诉讼。环境公益诉讼是以自己的名义对侵害公共利益的行为提起诉讼。其次，支持起诉主要救济已经发生的人身和财产损害。环境公益诉讼旨在预防和救济对环境公共利益的损害。支持起诉在民事诉讼法中被尊奉为一项基本原则。[5]支持起诉原则起源于1982年《民事诉讼法（试行）》第十三条。民事诉讼法仅仅对支持起诉做出了原则性规定，没有对支持起诉的方式和程序做出具体的规定。与环境保护法的控告权条款一样，民事诉讼法的支持起诉条款也在近30年的司法实践中被束之高阁，逐渐成为一个被遗忘的法律条款。支持起诉往往适用于受害者因自身知识、技术、经济和心理上的弱势而不会或不敢请求法院保护自己的财产和人身权利的情形。
　　
　　2008年《水污染防治法》第八十八条也与2007年《民事诉讼法》第十五条相衔接。[6]环保主管部门和有关社会团体主要在法律、监测、经费和精神上为受害者提供法律咨询、技术支持、物质帮助和精神鼓励。在环境污染案件中，受害者往往处于弱势地位，他们的人身和财产权利受到侵害，却因与加害者在知识、技术、经济和心理各方面悬殊过大而不会或不敢起诉。在这种情况下，环保主管部门或有关社会团体主动支持受害者以受害者的名义到法院起诉加害者。受害者仍然拥有独立的起诉权，环保主管部门或有关社会团体只是在起诉阶段充当一个帮助和辅助的角色。支持者可以在起诉阶段以前帮助受害者收集证据、监测污染，也可以在起诉阶段支持和帮助受害者提起诉讼。但是，在起诉阶段之后，例如在法庭辩论中，就不能以支持起诉者的身份，而是以鉴定人或证人的身份出席法庭。环境公益诉讼相对于支持起诉的一个独特之处是，环境公益诉讼针对“对环境本身的损害”，而非受害者所遭受的人身或财产损害。当然，支持起诉在主要保护环境污染受害者的人身或财产权利的同时，也可能附带地保护环境公共利益。
　　
　　二、何谓环境公益诉讼？
　　
　　环境公益诉讼就其本意而言旨在保护环境公共利益。因此，若要弄清楚何谓环境公益诉讼，我们首先要弄清楚何谓环境公共利益。一部分环境法学者把环境公共利益当成一个不言自明的概念。法学界多从国家、社会或者不特定多数人利益的角度来界定公共利益。因此，也有一部分环境法学者从国家的、社会或不特定多数人的环境利益的角度来界定环境公共利益。这两部分环境法学者实际上都在同语反复的意义上界定环境公共利益。在理论上讲，若要弄清楚何谓环境公共利益，我们还要弄清楚何谓公共利益。
　　
　　（一）公共利益
　　
　　颜运秋认为，公共利益具有整体性和普遍性两大特点。公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。[7]本文认为，颜运秋所谓主体上的整体性和内容上的普遍性标准，归根结底是一个标准，就是受益主体的不特定多数性。利益是主体对某种客体的价值判断。因此，利益的内容无所谓普遍和特殊，利益的内容只是取决于主体的价值判断。当我们说普遍利益和特殊利益时，我们也是在说主体的整体性和局部性。
　　
　　清洁的空气和清洁的水通常被认为是公共物品（public goods）。在经济学家看来，公共物品的两个特点是消费的非竞争性和非排他性。[8]用利益的术语来讲，公共利益具有共享性和普惠性。公共利益的最终归属主体是社会公众，每一个体都从公共利益中受益。共享性意味着，某一个体享用公共利益，并不会减少或阻止其他个体对公共利益的享用。普惠性意味着，不可能将任何人排除在公共利益的享用主体之外，每个人都在事实上享用了公共利益。
　　
　　本文认为，环境公共利益首先必须具备公共利益的这两个特性，即利益的共享性和普惠性。经济学家关心的问题是，既然每一个体都是公共产品的潜在消费者，那么谁来供给公共产品。从这一问题引出了政府供给和私人供给的争论。法学家关心的则是另一个问题——既然公共利益的潜在受益主体是社会公众，那么谁来代表公共利益。从这一问题引出了在政府、公民和社会团体中谁有权代表公共利益的问题。
　　
　　（二）“对环境本身的损害”
　　
　　并非所有的公共利益都是环境公共利益。那么，何谓环境公共利益？换一种方式追问，在环境污染领域中，环境公共利益是救济特定或不特定多数人因环境污染所受到的人身和财产损害？还是预防和救济“对环境本身的损害”？本文认为，在环境污染领域，环境公共利益只能是预防和救济“对环境本身的损害”，并不包括救济特定或不特定多数人的人身和财产损害。因为清洁的空气和清洁的水通常被看作为公共物品（public goods），所以污染空气和河流造成“对环境本身的损害”，也就侵害了环境公共利益。[9]许多环境污染案件确实致成了不特定多数人的人身和财产损害，但是这种人身和财产损害与环境公益诉讼所旨在保护的纯粹环境公共利益（防止“对环境本身的损害”）在根本上是不同的。在环境污染领域中，环境本身遭受了直接损害，而人身和财产损害只是因环境本身遭受损害而导致的间接损害。因此本文认为，对环境污染受害者的损害赔偿是环境民事侵权诉讼所要解决的问题；预防和救济“对环境本身的损害”才是环境公益诉讼所要解决的问题。环境民事侵权所侵犯的权利是民事主体的财产权和人身权。环境公益诉讼所保护的权利是公民环境权。[10]
　　
　　此处还需要进一步研究的一个问题是，是不是所有种类的环境污染都必然侵害了环境公共利益。换一种方式，追问无噪声的学校、没有固体废物污染的小区、没有放射性污染的工厂和一块没有污染的土地是公共物品吗？具有利益的共享性和普惠性吗？如果我们都能将其接受为环境公共利益，那么当然可以运用环境公益诉讼来处理这些环境污染问题。如果我们仅仅将其看作为一个介于私人利益和公共利益之间的灰色地带，那么我们在诉讼手段上究竟是运用环境公益诉讼，还是运用环境民事侵权诉讼，甚或可以运用第三种特殊的诉讼手段来处理这些环境问题呢？
　　
　　（三）环境公益诉讼
　　
　　环境公益诉讼是公民及其团体和国家机关提起的旨在预防和救济“对环境本身的损害”，保护和增进环境公共利益的诉讼。既然在污染了空气和河流造成了“对环境本身的损害”就是侵害了环境公共利益，那么是不是所有的“对环境本身的损害”都需要环境公益诉讼来解决呢。本文认为，环境公益诉讼只是保护和增进环境公共利益的多种手段中的一种。与诉讼手段一样，行政手段、经济手段和宣传教育手段都可以用来预防和救济“对环境本身的损害”，保护和增进环境公共利益。在诉讼手段中，环境民事侵权诉讼和环境公益诉讼都可以用来预防和救济“对环境本身的损害”，增进和保护环境公共利益。
　　
　　在环境民事侵权诉讼中，财产权和人身权遭受间接损害。为了避免财产权和人身权遭受进一步的损害，可以运用民法上的侵害排除（排除妨碍、消除危险和停止侵害）制度来预防和救济“对环境本身的损害”，保护和增进环境公共利益。在林雷案中，厦门林雷状告三家公交车公司，请求法院判令（1）被告立即停止所辖公交车超标排放尾气；（2）被告在媒体上公开赔礼道歉；（3）赔偿1元的精神损害抚慰金。公交车拖着“黑尾巴”超标排放尾气的行为污染了清洁的空气，造成了“对环境本身的损害”；这种“对环境本身的损害”同时影响了清洁的空气这种公共物品和林雷的健康利益和精神利益。因此，第一项诉讼请求属于环境公益诉讼的范畴，第二项和第三项诉讼请求则属于环境民事侵权诉讼的范畴。
　　
　　在环境公益诉讼中，则应运用污染防治法中的环境公益诉讼条款来预防和救济“对环境本身的损害”，保护和增进环境公共利益。[11]在松花江污染案中，北京大学法学院师生状告中国石油天然气集团公司、中国石油天然气股份有限公司及其吉林石化分公司，请求法院判令（1）被告消除对松花江的未来危险并承担恢复原状责任；（2）被告赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡；（3）第三人设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。[12]双苯厂的爆炸主要影响了清洁的松花江这种公共物品（public goods）。[13]因为这三项诉讼请求都主要涉及预防和救济“对环境本身的损害”，而与原告的私人利益关系并不密切，所以这三项诉讼请求都属于环境公益诉讼的范畴。[14]法院以“本案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受案范围，一切听从国务院决定”为由拒绝受理该案，一方面表明我国法院系统并没有体认“公民可以作为公共利益的代表提起环境公益诉讼”的法律观念，另一方面也表明我国水污染防治法和民事诉讼法都没有明文确认环境公益诉讼制度。
　　
　　三、为什么需要环境公益诉讼条款？
　　
　　（一）公民和政府都是环境公共利益的代表
　　
　　环境公共利益的最终归属主体是社会公众。然而，社会公众并不能像某个国家、集体或个人那样实体化。因此，在法律上由谁来代表公共利益就是一个不可回避的法学问题。本文认为，公民和政府都是环境公共利益的代表。环境公共利益的共享性和普惠性意味着公共环境利益在根本上关系到公民及其团体的生存方式和生活样式。影响每个人的事务应当得到所有受影响者的倾听和同意（Quod Omnes Tangit, omnibus tractari et approbari debet）。提起环境公益诉讼理应成为公民及其团体参与环境决定的一个重要方式。
　　
　　由于在理论上国家只是掌握国家政权的统治阶级的利益，在实际上国家行为也并非一直与公共利益目标保持一致，所以由公民及其团体来代表环境公共利益在理论和实践中都存在据以生成和发展的空间。尤其在当前中国复杂社会背景下，一方面，伴随着市场经济的转轨和社会各个方面的转型，一些政府部门异化为部门利益的争夺者，甚至蜕变为环境污染企业的同谋和战友；另一方面，伴随着风险社会的来临和经济全球化的巨大挑战，即使肩负正义的政府部门也无法确切预知和控制无所不在的环境风险。在这种复杂社会背景下，公民及其团体理应有权为环境公共利益代言，通过合法的管道预防和救济“对环境本身的损害”，保护和增进环境公共利益。
　　
　　（二）民事诉讼法很难突破“诉的利益”观念
　　
　　2007年《民事诉讼法》没有修改原告起诉资格条款，仍然保留了“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的起诉条件。民事诉讼法在短期内恐怕难以突破“诉的利益”观念。传统诉讼理论认为，“诉的利益”是构成诉权的必要要件。“诉的利益”是基于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时而产生的。导致这种“危险和不安”的侵权行为或争议状态构成了传统诉讼理论中的“诉的消极理由”。“诉的消极理由”是直接促成原告请求诉讼保护的理由或事实。在这种“诉的消极理由”视角下，“诉的利益”不仅是一种法律上的正当的利益，而且是一种现实存在的利益，并且是直接的个人利益。[15]因此，当公民个人以公共环境权益遭受侵害为由提起诉讼时，若以传统的“诉的利益”观念进行审查，就可能不会承认其具有“诉的利益”。汪劲主张，有必要突破只有“诉的利益”的主体才能成为具体案件的当事人的旧有思维模式，在针对侵害环境公共利益提起的诉讼中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人不是直接利害关系人，而是环境公共利益的代表主体。[16]概言之，环境公共利益的最终归属主体是社会公众，每一公民都可以作为环境公共利益的代表主体。
　　
　　一些诉讼法学家和法官担心，广泛地授予公民提起环境公益诉讼的权利可能导致“滥诉”现象。无论从理论上，还是从实践中都可以证明这种担心是多余的。[17]在理论上讲，环境公共利益的普惠性意味着，不可能将任何人排除在环境公共利益的受益主体之外，每个人都在事实上享用了公共利益。因此，很多的公民（如同经济学所预设的理性人那样）都试图“搭便车”，缺乏花费自己的时间、精力和金钱去提起环境公益诉讼的内在动因。在实践中，2008年5月6日，无锡市中级人民法院正式成立“环境保护审判庭”，准备受理包括各级检察机关、环保行政部门、环保民间组织和居民社区物业管理部门提起的环境公益诉讼。然而，“环境保护审判庭”成立两个月以来，没有发生一起环境公益诉讼。[18]这种理论上的困境和实践中的尴尬不仅意味着“滥诉”的可能性不大，而且意味着迫切需要民事诉讼法和污染防治法来完善（环境）公益诉讼条款。
　　
　　四、如何设立环境公益诉讼条款？
　　
　　（一）环境基本法一直为环境公益诉讼预留了空间
　　
　　尽管没有明确提及环境公益诉讼的概念，我国环境基本法一直为环境公益诉讼预留了空间。我国1979年《环境保护法（试行）》第八条规定：“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告。”第六条背后隐藏的政治观念其实就是，公民有权代表环境公共利益。20世纪80年代的一些学者认为，第八条蕴含着起诉权利的扩大。例如，蒋碧昆和郭锐认为，公民有权根据污染情况，危害程度和后果严重与否，向环境保护机构或人民法院提出控告，要求有关部门依法给以处理；对于有污染源的单位治理污染情况，排放污染物情况，每个公民都可以进行监督，还可以通过居民组织，职工代表和人民代表对之进行监督。[19]又如，程正康认为，任何公民均有权对破坏、污染环境者提起诉讼，而不论是否是该破坏、污染环境行为的直接受害人。[20]可见，80年代有一部分学者一直在为起诉权利的扩大而努力地呼吁着。1989年《环境保护法》删掉了“监督”一词，仍然保留了“检举和控告”。该法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第六条背后所隐藏的政治观念的确就是，公民和政府都是环境公共利益的代表。对于社会生活中一直鲜有公民及其团体提起环境公益诉讼的事实，王灿发解释到“但由于在我国的诉讼法中没有相应的规定，因此环保法的这一规定便被法院 ‘冷处理’了”。[21]
　　
　　环境保护法中规定的控告权条款也因长久以来被束之高阁而几乎成了历史的记忆。我们这些21世纪初开始接触环境法学的年轻人甚至不知道80年代学者在解释“控告权”条款上付出的理论努力，开始认为所谓的“控告”一般指称向政府有关部门进行控告，并不包括向人民法院提起环境诉讼。[22]无论这种情况意味着环境法学研究出了问题，还是意味着环境法律实践出了故障，“诉的利益”观念的盛行和年轻人对历史的无知都表明，如果我们要在法律中实现“公民和政府都是环境公共利益的代表”理念，那么必须在环境基本法中写明“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人向行政机关检举和向人民法院控告”或“公民和依法登记的环境保护民间组织有权向人民法院提起环境公益诉讼”。
　　
　　（二）污染防治单行法理应率先写明环境公益诉讼条款
　　
　　既然环境基本法仅仅为环境公益诉讼保留了一定空间，那么《大气污染防治法》或《水污染防治法》应当将环境公益诉讼制度具体化，确立可据以操作的环境公益诉讼条款。
　　
　　下面，我以《水污染防治法》为例试拟环境公益诉讼条款。
　　
　　任何公民或者依法登记的环境保护民间组织，发现加害行为人可能、正在或已经造成对水环境本身的严重损害时，可以书面告知加害行为人，要求停止加害行为，治理水污染，恢复生态平衡；也可以书面告知环境保护主管部门，要求环境保护主管部门依法履行职责。
　　
　　加害行为人在书面告知送达之日起60日内仍然没有停止加害行为的，书面告知者可以向人民法院提起诉讼。人民法院可以判令被告停止加害行为，治理水污染，恢复生态平衡，并向原告支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用。
　　
　　环境保护主管部门在书面告知送达之日起60日内仍然没有或怠于依法履行职责的，书面告知者可以向人民法院提起诉讼。人民法院可以判令被告依法履行职责，并向原告支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用。
　　
　　五、结束语
　　
　　2008年《水污染防治法》不仅没有确立环境公益诉讼条款，反而删掉了环境公益诉讼的潜在法律依据。[23]我们的立法者在删掉“监督”一词的同时却没有添加“控告”一词。由于监督在我国具有广泛的政治参与含义，监督权在一定程度上也可以作为环境公益诉讼的一个潜在法律依据。或许考虑到这种广泛的授权条款在当前中国社会中不具有可操作性和可行性，我们的立法者删除了“监督”一词。然而，一个宣称权利理念的条款的存在意义并不在于其在当前社会中的可操作性和可行性，而在于它为我们确立了一种通过努力逐渐可以实现的法律理想。我国宪法写入“国家尊重和保障人权”的深层涵义恐怕就是考虑到这种因素。
　　
　　我们的立法者妥协性地写明了代表人诉讼制度和支持起诉制度，2008年《水污染防治法》错失了写明环境公益诉讼条款的良机。我们的立法者一直沿袭“成熟一个，制定一个”的立法思维，这种立法思维也从另一个侧面加重了法学研究者身上的负担。很多通过努力逐渐可以实现的法律理想之所以没有写入我们的环境法律之中，是因为我们环境法学研究的理论准备还远远不够。环境公益诉讼理论研究就是一个典型的例子。我们一直将环境公共利益当成一个不言自明的现象，因而也就把救济特定或不特定多数人因环境污染而遭受的人身和财产损失当成维护环境公共利益。这样做却无法将环境公益诉讼与代表人诉讼、支持起诉区分开来。这种理论上没有成熟的研究成果，很容易被我们的立法者当成“不成熟的东西”扔进废纸篓。
　　
　　本文认为，1989年《环境保护法》的控告权条款（第六条）在很大程度上为我国实施环境公益诉讼制度保留了一个较大的空间。为了明文规定环境公益诉讼制度，我们有必要在环境基本法中写明“公民和依法登记的环境保护民间组织有权向人民法院提起环境公益诉讼”。此外，环境公益诉讼制度的完善还有待于民事诉讼法“诉的理念”的突破和污染防治法环境公益诉讼条款的确立。


【作者简介】
王小钢，男，武汉大学环境法研究所法学硕士，吉林大学理论法学研究中心法学博士，吉林大学法学院讲师。
【注释】
[1] 甘培忠、汪劲：《鲟鳇玉、松花江和太阳岛：你们是否有权控诉人类行为对你们的侵害》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第470－471页。
[2] 关于我国的代表人诉讼和英美法中的集团诉讼、日本法中的选定代表人诉讼的联系和区别，可参见王红岩、王福华：《环境公害群体诉讼的障碍与对策》，《中国法学》1999年第5期；范愉编著：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2005年版。
[3] “对环境本身的损害”（damages to the environment per se）只是环境损害（environmental damages）的一部分。此外，环境损害还包括与环境有关的人身损害和财产损害。
[4] 2007年《民事诉讼法》第五十四条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意”。第五十五条规定：“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”第五十四条以日本选定当事人诉讼为蓝本规定了共同诉讼；第五十五条以美国集团诉讼为蓝本规定了不特定多数的代表人诉讼。
[5] 民事诉讼法学界对支持起诉原则一直颇有争议。一些学者主张删除支持起诉条款。一些学者主张将支持起诉原则降格为一项适用于起诉阶段的法律制度。一些学者主张将支持起诉扩展到整个诉讼过程。甚至一些学者直接将支持起诉理解为公益诉讼。
[6] 2007年《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”
[7] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第25页。吕忠梅和吴勇也认为，对环境公共利益的判断可以从整体性和普遍性的两个角度进行。环境公共利益就是人与自然的相和谐，就是生态平衡，也就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。吕忠梅、吴勇：《环境公益实现之诉讼制度构想》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第20－40页。换言之，只有那些在主体上是整体的而不是局部的，在内容上是普遍的而不是特殊的环境利益，才能被判断为环境公共利益。
[8] 萨缪尔森首先提出公共物品的消费的非排他性（non-excludability）和非竞争性（non-rival consumption）。See Paul A. Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics 36 (November 1954), pp. 387-398. 布坎南接着讨论了准公共物品的问题。See James M. Buchanan, “An Economic Theory of Clubs”, Economics 32 (February 1965), pp.1-14. 在斯蒂格利茨看来，消费的竞争性是指，如果某人使用一种物品，其他人就不能使用该物品；消费的非竞争性是指，一个人消费一种物品，并不会减少或阻止其他人对这种物品的消费。因此，消费的非竞争性意味着，多一个人消费，不需要支出更多的成本。消费的非排他性是指，不可能将任何人排除在某种物品的消费之外。消费的非排他性意味着，不能刺激消费者为其消费付费。参见[美]约瑟夫E斯蒂格利茨：《公共部门经济学（第三版）》，中国人民大学出版社2005年版，第110页。
[9] 在严格意义上，“对环境本身的损害”（1）可能影响人的利益，也（2）可能不涉及人的利益。马路上的公交车冒黑烟或学校周围的制药厂散发恶臭属于第一类情形；捕杀一头野猪则属于第二类情形。捕杀某个野生动物个体并不必然影响人的利益，然而环境污染往往都影响人的利益。这是因为环境污染的字面涵义就是人类环境遭受了污染。在理论上讲，环境公益诉讼并不包括基于动物权利提起的以野生动物为原告的环境诉讼。这种动物权利诉讼并不是为了人类的公共利益，而主要是基于动物的存在价值或内在价值。
[10] 环境民事侵权救济制度并不需要从公民环境权上找到权利依据。财产权和人身权可以用来救济由环境污染导致的财产和人身损害。环境民事侵权救济制度主要保护人身权和财产权，至多只是附带救济“对环境本身的损害”，间接保护和增进环境公共利益（公民环境权）。公民环境权是公民在公法上享有的针对污染者和破坏者侵犯环境公共利益的污染环境或破坏环境行为的权利。公民作为环境公共利益的代表，当然有权提起环境公益诉讼。当且仅当政府不是公共利益的唯一代表，公民也可以作为公共利益的代表，预防和救济“对环境本身的损害”是环境公共利益时，公民环境权的存在才是有意义的。
[11] 污染防治法中的“排除危害”与民事侵权法中的“消除危险、停止侵害和排除妨碍”之间的区别一直很少为学界所注意。参见王小钢：《环境法侵害排除和排除危害制度》，《当代法学》2005年第3期；王小钢：《排除危害类公益诉讼理论、制度和实践》，《当代法学》2006年第6期。
[12] 甘培忠、汪劲和贺卫方等：《松花江水污染案件民事起诉状》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第471－486页。
[13] 此外，北京大学法学院师生在民事起诉状中不仅提到了鲟鳇鱼的生存权利，松花江和太阳岛的环境清洁的权利，而且提到了自然人原告旅游、观赏和美好想象的权利。本文认为，鲟鳇鱼的生存权利可以理解为动物权利，松花江和太阳岛的环境清洁的权利则令人费解。以功利主义或生命主体的同一性（人和动物都有知觉，都能感受痛苦）来支持动物权利相对比较容易理解。不太清楚的是，松花江和太阳岛的环境清洁的权利究竟指称松花江和太阳岛本身的权利（基于这两种生态系统的存在价值或内在价值），还是指称人对松花江和太阳岛的权利（基于这两种生态系统对人的价值）。北京大学法学院师生之所以提及自然人原告旅游、观赏和美好想象的权利，在根本是因为我国法律没有明确赋予公民提起环境公益诉讼的权利。这种提法的灵感可能来自于美国法中“事实上的损害”的历史变迁（尤其是塞拉俱乐部诉莫顿案）。
[14] 如果第三项诉讼请求仅仅为了保障鲟鳇鱼的生存权利和松花江、太阳岛的内在价值，那么第三项诉讼请求就不是环境公益诉讼，而是动物权利诉讼或自然体权利诉讼。
[15] 江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》，法律出版社2002版，第216－218页。
[16] 汪劲：《中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》，《世界环境》2006年第6期。
[17] 此外，还可以通过书面告知前置程序来防止“滥用诉权”的发生。
[18] 沈峥嵘、苏法轩：《我省首个“环保庭”两个月零诉讼引发追问——环保公益诉讼，缘何无人登场》，《新华日报》2008年7月3日，第A06版。
[19] 蒋碧昆、郭锐：《环境保护法讲话》，法律出版社1982年版，第59页。
[20] 程正康著：《环境法概要》，光明日报出版社1986年版，第126页。
[21] 王灿发：《公益诉讼不会导致滥用诉权》，《绿叶》2005年第3期，第17页。
[22] 方兴顺：《贵州省环境公益诉讼第一案述评》，《法制与经济》2008年第4期，第71页。
[23] 2008年《水污染防治法》第十条规定：“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”1984年《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”1996年《水污染防治法》第五条沿袭了1986年的规定。2008年《水污染防治法》毅然率先在污染防治法中删除了“监督”一词，却没有根据1989年《环境保护法》添加“控告”一词。

(1996年10月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)

第一章 总则 　

第一条 为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，促进经济和社会发展，制定本法。

第二条 本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。
本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。

第三条 本法适用于中华人民共和国领域内环境噪声污染的防治。
因从事本职生产、经营工作受到噪声危害的防治，不适用本法。

第四条 国务院和地方各级人民政府应当将环境噪声污染防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于声环境保护的经济、技术政策和措施。

第五条 地方各级人民政府在制定城乡建设规划时，应当充分考虑建设项目和区域开发、改造所产生的噪声对周围生活环境的影响，统筹规划，合理安排功能区和建设布局，防止或者减轻环境噪声污染。

第六条 国务院环境保护行政主管部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。
县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理。
各级公安、交通、铁路、民航等主管部门和港务监督机构，根据各自的职责，对交通运输和社会生活噪声污染防治实施监督管理。

第七条 任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告。

第八条 国家鼓励、支持环境噪声污染防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及防治环境噪声污染的科学知识。

第九条 对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。 　

第二章 环境噪声污染防治的监督管理

第十条 国务院环境保护行政主管部门分别不同的功能区制定国家声环境质量标准。
县级以上地方人民政府根据国家声环境质量标准，划定本行政区域内各类声环境质量标准的适用区域，并进行管理。

第十一条 国务院环境保护行政主部门根据国家声环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家环境噪声排放标准。

第十二条 城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求。

第十三条 新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。
环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

第十四条 建设项目的环境噪声污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
建设项目在投入生产或者使用之前，其环境噪声污染防治设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收达不到国家规定要求的，该建设项目不得投入生产或者使用。

第十五条 产生环境噪声污染的企业事业单位，必须保持防治环境噪声污染的设施的正常使用；拆作或者闲置环境噪声污染防治设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。

第十六条 产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。
征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。

第十七条 对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。
被限期治理的单位必须按期完成治理任务。限期治理由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。
对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。

第十八条 国家对环境噪声污染严重的落后设备实行淘汰制度。 国务院经济综合主管部门应当会同国务院有关部门公布限期禁止生产、禁止销售、禁止进口的环境噪声污染严重的设备名录。
生产者、销售者或者进口者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售或者进口列入前款规定的名录中的设备。

第十九条 在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须事先向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行。当地公安机关应当向社会公告。

第二十条 国务院环境保护行政主管部门应当建立环境噪声监测制度，制定监测规范，并会同有关部门监测网络。
环境噪声监测机构应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定报送环境噪声监测结果。

第二十一条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构，有权依据各自的职责对管辖范围内排放环境噪声的单位进行现场检查。被检查的单位必须如实反映情况，并提供必要的资料。检查部门、机构应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。检查人员进行现场检查，应当出示证件。

第三章 工业噪声污染防治

第二十二条 本法所称工业噪声，是指在工业生产活动中使用固定的设备时产生的干扰周围生活环境的声音。

第二十三条 在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准。

第二十四条 在工业生产中因使用固定的设备造成环境噪声污染的工业企业，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报拥有的造成环境噪声污染的设备的种类、数量以及在正常作业条件下所发出的噪声值和防治环境噪声污染的设施情况，并提供防治噪声污染的技术资料。
造成环境噪声污染的设备的种类、数量、噪声值和防治设施有重大改变的，必须及时申报，并采取应有的防治措施。

第二十五条 产生环境噪声污染的工业企业，应当采取有效措施，减轻噪声对周围生活环境的影响。

第二十六条 国务院有关主管部门对可能产生环境噪声污染的工业设备，应当根据声环境保护的要求和国家的经济、技术条件，逐步在依法制定的产品的国家标准、行业标准中规定噪声限值。
前款规定的工业设备运行时发出的噪声值应当在有关技术文件中予以注明。

第四章 建筑施工噪声污染防治

第二十七条 本法所称建筑施工噪声，是指在建筑施工过程中产生的干扰周围生活环境的声音。

第二十八条 在城市市区范围内向周围生活环境排放建筑施工噪声的，应当符合国家规定的建筑施工场界环境噪声排放标准。

第二十九条 在城市市区范围内，建筑施工过程中使用机械设备，可能产生环境噪声污染的，施工单位必须在工程开工十五日以前向工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报该工程的项目名称、施工场所和期限、可能产生的环境噪声值以及所采取的环境噪声污染防治措施的情况。

第三十条 在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和因生产工艺上要求或者特殊需要必须连续作业的除外。
因特殊需要必须连续作业时，必须有县级以上人民政府或者其有关主管部门的证明。
前款规定的夜间作业，必须公告附近居民。

第五章 交通运输噪声污染防治 　

第三十一条 本法所称交通运输噪声，是指机动车辆、铁路机车、机动船舶、航空器等交通运输工具在运行时所产生的干扰周围生活环境的声音。

第三十二条 禁止制造、销售或者进口超过规定的噪声限值的汽车。

第三十三条 在城市市区范围内行驶的机动车辆的消声器和喇叭必须符合国家规定的要求。机动车辆必须加强维修和保养，保持技术性能良好，防台环境噪声污染。

第三十四条 机动车辆在城市市区范围内行驶，机动船舶在城市市区的内河航道航行，铁路机车驶经或者进入城市市区、疗养区时，必须按照规定使用声响装置。
警车、消防车、工程抢险车、救护车等机动车辆安装、使用警报器，必须符合国务院公安部门的规定；在执行非紧急任务时，禁止使用警报器。

第三十五条 城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。

第三十六条 建设经过已有的噪声敏感建筑物集中区域的高速公路和城市高架、轻轨道路，有可能造成环境噪声污染的，应当设置声屏障或者采取其他有效的控制环境噪声污染的措施。

第三十七条 在已有的城市交通干线的两侧建设噪声敏感建筑物的，建设单位应当按照国家规定间隔一定距离，并采取减轻、避免交通噪声影响的措施。

第三十八条 在车站、铁路编组站、港口、码头、航空港等地指挥作业时使用广播喇叭的，应当控制音量，减轻噪声对周围生活环境的影响。

第三十九条 穿越城市居民区、文教区的铁路，因铁路机车运行造成环境噪声污染的，当地城市人民政府应当组织铁路部门和其他有关部门，制定减轻环境噪声污染的规划。铁路部门和其他有关部门应当按照规划的要求，采取有效措施，减轻环境噪声污染。

第四十条 除起飞、降落或者依法规定的情形以外，民用航空器不得飞越城市市区上空。城市人民政府应当在航空器起飞、降落的净空周围划定限制建设噪声敏感建筑物的区域；在该区域内建设噪声敏感建筑物的，建设单位应当采取减轻、避免航空器运行时产生的噪声影响的措施。民航部门应当采取有效措施，减轻环境噪声污染。

第六章 社会生活噪声污染防治

第四十一条 本法所称社会生活噪声，是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音。

第四十二条 在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，因商业经营活动中使用固定设备造成环境噪声污染的商业企业，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报拥有的造成环境噪声污染的设备的状况和防治环境噪声的污染设施的情况。

第四十三条 新建营业性文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管理部门不得核发营业执照。
经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。

第四十四条 禁止在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客。
在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备、设施的，其经营管理者应当采取措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。

第四十五条 禁止任何单位、个人在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭。
在城市市区街道、广场、公园等公共场所娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当公安机关的规定。

第四十六条 使用家用电器、乐器或者进行其他家庭室内娱乐活动时，应当控制音量或者采取其他有效措施，避免对周围居民造成环境噪声污染。

第四十七条 在已竣工交付使用的住宅楼进行室内装修活动，应当限制作业时间，并采取其他有效措施，以减轻、避免对周围居民造成环境噪声污染。

第七章 法律责任

第四十八条 建反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

第四十九条 违反本法规定，拒报或者谎报规定的环境噪声排放申报事项的，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款。

第五十条 违反本法第十五条的规定，未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，致使环境噪声排放超过规定标准的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，并处罚款。

第五十一条 违反本法第十六条的规定，不按照国家规定缴纳超标准排污费的，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款。

第五十二条 违反本法第十七条的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、搬迁、关闭。
前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、搬迁、关闭由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。

第五十三条 违反本法第十八条的规定，生产、销售、进口禁止生产、销售、进口的设备的，由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的，由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见，报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。

第五十四条 违反本法第十九条的规定，未经当地公安机关批准，进行产生偶发性强烈噪声活动的，由公安机关根据不同情节给予警告或者处以罚款。

第五十五条 排放环境噪声的单位违反本法第二十一条的规定，拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照本法规定行使环境噪声监督管理权的部门、机构现场检查或者在被检查时弄虚作假的，环境保护行政主管部门或者其他依据本法规定行使环境噪声监督管理权的监督管理部门、机构可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款。

第五十六条 建筑施工单位违反本法第三十条第一款的规定，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，夜间进行禁止进行的产生环境噪声污染的建筑施工作业的，由工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。

第五十七条 违反本法第四十三条的规定，机动车辆不按照规定使用声响装置的，由当地公安机关根据不同情节给予警告或者处以罚款。
机动船舶有前款违法行为的，由港务监督机构根据不同情节给予警告或者处以罚款。
铁路机车有第一款违法行为的，由铁路主管部门对有关责任人员给予行政处分。

第五十八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款。
(一) 在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭；
(二) 违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；
(三) 未按本法第四十六条和第四十七条规定采取措施，从家庭室内发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。

第五十九条 违反本法第四十三条第二款、第四十四条第二款的规定，造成环境噪声污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。

第六十条 违反本法第四十四条第一款的规定，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可以并处罚款。
省级以上人民政府依法决定由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门行使前款规定的行政处罚权的，从其决定。

第六十一条 受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

第六十二条 环境噪声污染防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　

第八章 附则

第六十三条 本法中下列用语的含义是：
(一)"噪声排放"是指噪声源向周围生活环境辐射噪声。
(二)"噪声敏感建筑物"是指医院、学校、机关、科研单位、住宅等需要保持安静的建筑物。
(三)"噪声敏感建筑物集中区域"是指医疗区、文教科研区和以机关或者居民住宅为主的区域。
(四)"夜间"是指是晚二十二点至晨六点之间的期间。
(五)"机动车辆"是指汽车和摩托车。

第六十四条 本法自1997年3月1日起施行。1989年9月26日国务院发布的《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》同时废止。

【摘要】传统的诉权理论对原告资格的限制使环境公益的司法保护呈现出极大的不足，而我国现行的环境公益诉讼相关法律制度存在着明显的缺陷。针对这一问题,文章在对环境公益诉讼进行基础理论阐释和对国外环境公益诉讼制度进行比较研究的基础上,提出了建立我国环境公益诉讼制度的设想。
【英文摘要】The traditional theory of the plaintiff the right to appeal the restrictions so that the judicial protection of environmental public goods showed a great lack of , in China, the existing legal system, environment public interest litigation has obvious flaws. Directed against this problem and based on the legal principle explain of the environmental public service lawsuit and the comparative study of the environmental public service lawsuit system in foreign countries, this article puts forward the specific ideas of setting up the public service lawsuit system of environment in China.
【关键词】环境公益；环境公益诉讼；法律制度
【英文关键词】environmental public goods；the environment public litigation；legal system
【写作年份】2009年

【正文】
一、环境公益诉讼概述

公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：
1、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。

2、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。

3、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起诉讼的制度。而环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。

4、环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

二、国外环境公益诉讼的立法状况

在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。《清洁空气法》首创了著名的 “公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权的行政官员提起行政诉讼。美国针对环境公益诉讼制度进行了一系列专门立法的规定，所以环境公益诉讼得到了充分发展。

在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986 年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提起诉讼。 [1]法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中都规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。

以上对国外公益诉讼的情况介绍，我们可以得出以下启示：

1、应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。

2、在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。

3、体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。

三、我国环境公益诉讼立法的现状及不足

虽然近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。例如，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭；江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合发布了中国首个关于环境公益诉讼的地方规定---《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》引入了一些颇具创新性的程序设计；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。

但是，我国在推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。主要包括:

（一）实体法上的缺陷

《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”虽然这些法律规定涉及到环境公益诉讼，但是由于过于概括和笼统，在实践中缺乏可操作性。

（二）诉讼法上的缺陷

1、原告起诉条件的限定。现行《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。即原告起诉应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。

2、举证责任的限制。现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。

3、环境团体作用的限制。国外法律规定凡环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。 [2]我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或个人起诉，但对环境团体能否代表其成员起诉，法律存在欠缺。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢起诉，而环境团体由于不具有原告资格又无法起诉，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。 [3]

4、诉讼费和律师费的减免缺乏规定。国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。

四、建立我国环境公益诉讼制度的几点设想

在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性，是学术界和法律实务界已经达成的共识。从立法及法律实践来看，我国现已具备构建这一制度的可行性。以下是几点制度设想：

（一）在立法上明确规定环境公益诉讼

应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当借鉴国外的做法，在立法上对环境公益诉讼加以明确规定。首先应该在宪法中增加关于公民环境权的规定；其次在环境行政诉讼类的公益诉讼立法中,要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用,使行政机关对自己的行为负责,实现预防环境问题的目的 [4] 第三对于环境民事诉讼类的公益诉讼,应当扩展环境民事损害的范围，扩大环境和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围；第四在环境单行法中，设立专门的环境公益诉讼条款。只有以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。

（二）适当放宽起诉资格

对于环境公益诉讼的原告，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提起诉讼。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有起诉资格。 [5]具体包括公民、社会团体和检查机关。尤其是社会团体例如环保组织，由于其组织严密，在科技和法律问题上具备专业知识，应是环境公益诉讼制度的核心所在。还应该充分发挥检察机关作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。

（三）举证责任的合理分担

1、民事环境公益诉讼的举证责任。

民事诉讼中一般的举证责任规则是：“谁主张，谁举证”。因此《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在民众和检察机关提起的环境民事公益诉讼中，由于环境问题的特殊性而不易收集证据，举证责任倒置的规则应得到坚持。

2、 行政环境公益诉讼的举证责任

在环境行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张，谁学证”的原则。

（四）诉讼费用承担上的适当改进

环境公益诉讼的诉讼费用数目巨大，加之证据的搜集、鉴定等费用，因而对于普通民众来说很难承担。而且环境诉讼是为了维护环境公共利益而提起的，收益人是不特定的多数人，因而，要求诉讼的提起者来承担如此高昂的费用，会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因而笔者赞同以下主张，“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。 [6] 据此，可以打消原告怕承担败诉费用的顾虑，同时又不增加诉讼法院的公益成本，公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉。

（五）原告奖励制度的建立

环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，起诉人提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院起诉，并使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。 [7]

（六）防止滥用环境公益诉讼的规定

环境公益诉讼中，原告范围的扩大，举证责任的倒置，再加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。所以对于环境公益诉讼立法的最大担心就是滥用诉讼。因此有必要对滥用环境公益诉讼的行为进行防治。

首先，设立行政先置程序。可以借鉴美国的做法，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人才可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。这种行政先置程序对滥诉能够起到一定的预防作用。

其次，实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。其基本含义是：被告恶意地、没有合理和合适的理由，使原告陷入一种刑事的诉讼或者民事诉讼，诉讼的结果有利于原告，即被告造成的诉讼失败，原告因此受到损害，在这种情况下，原告可以提起滥用法律诉讼的侵权行为诉讼。 [8]这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我们可以在立法中借鉴之。

【作者简介】

杨春梅，中国人民武装警察部队学院基础部政法教研室讲师，法学硕士。

【参考文献】
[1]胡靓. 环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[C]. 中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9,16.
[2]黄霞、常纪文：《环境法学》，机械工业出版社2003年版，第276页。　
[3]常纪文、杨金柱：《国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第105页。
[4] See AlanMurdie, Environmental Law and Citizen Action, London, Earthscan Publications L td. , 1993, P83. ；
[5] 李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第119页
[6] 张晓玲：《论行政公益诉讼权》，中国法律信息网，　
[7]叶勇飞：《论环境民事公益诉讼》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第62页。
[8] 转引自徐爱国：《英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任》，载《法学家》，2002年第2期．【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。
【英文摘要】Along with social and economical flourishing more and more daily, presented more and more new infringement suits, It encroaches is not only individual vital interest, has encroached upon societys public benefit more importantly, But the present related laws and regulations cannot give corresponding sanction on these infringement society public benefit abuse of authority, this enables the public interest to obtain the effective protection. This article obtains from the environment public welfare lawsuits theory system research, to the present our countrys environment public welfare legal procedure, the compensation way and so on analyzes separately, is for the purpose of consummating our countrys environment public welfare lawsuit system.
【关键词】公益诉讼；环境责任保险
【英文关键词】public interest lawsuit; Environment liability insurance
【写作年份】2009年

【正文】
长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式。

（一）环境公益诉讼

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。

1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

目前我国的环境公益诉讼理论和实践都还很不成熟，对于目前出现的公益诉讼案件也只能类推适用一些较为原则性的笼统规定，这些规定包括：

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支撑

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

（二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的 [2]。

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】
王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】
[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.
[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.
[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.
[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.

目前，我国正处于经济快速发展时期，但环境问题也越来越严重，大气污染、水污染、臭氧层空洞等无不威胁人类的生存和发展。人们在创造着巨大经济财富的同时必须对自己的生产方式作出深刻地反省，人们的环境价值观、道德伦理观也在经历着深刻的变化。环境问题是一个社会问题，它需要社会各个阶层、各个组成部分从各个角度提供解决的途径。但是，怎样才能使环境问题得到更好地解决呢？法学界在进行着积极的探索和创新，环境公益诉讼便是其中的一个体现。

　　一、环境公益诉讼的概念和基本特征

　　公益诉讼可追溯至古罗马时期，是与私益诉讼相对称的概念。在当时，公益诉讼是指对于危害社会公益的行为，所有市民都有权提出诉讼。而私益诉讼是指对于危害个体利益的行为，只有特定的人才能提起诉讼。

　　近代，公益诉讼出现于20世纪60年代。美国经历了剧烈的社会变革后，许多公益活动都在展开，也尝试了许多法律制度和概念，那些为了保护消费者、有色人种、未成年人等弱势群体或者为了保护公众利益而进行的诉讼被称为公益诉讼。

　　公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼是指所有为了维护公共利益的诉讼，既包括由国家机关代表国家以国家的名义进行的诉讼，也包括法人机关团体以自己的名义提出的诉讼。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。所以环境公益诉讼包括两种模式：环境民事公益诉讼，即公民、法人、团体对于一般的民事主体污染破坏环境的行为提出的诉讼；环境行政公益诉讼，即公民、法人、团体对于行政机关及其公职人员的污染破坏环境的行政行为，甚至对于国家的污染破坏的计划、规划和政策，提出的诉讼。

　　环境公益诉讼是公益诉讼的典型体现，它具有不同于一般公益诉讼的特征：

　　1、环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会的公共权益，一般并不直接损害被告私人的利益。在司法实践中一直存在一个怪现象，一方面，环境污染等案件日益增多，这些案件和国家利益、社会公共利益紧密联系，日益受到社会的关注；另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，普遍存在着无人应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。环境公益诉讼的目的是维护整个社会和人类的环境公益，即包括国家、社会、组织团体和个人的环境整体利益。

　　2、环境公益诉讼的原告范围广泛。“环境是一种公共产品”，它与每个人的利益都密切相关，环境公益诉讼可以由社会全体成员提出，只要有任何侵害环境公益的行为，无论是直接利害关系的组织和个人还是无直接利害关系的组织和个人都可以提起诉讼，其原告的范围是多元的。

　　3、环境公益诉讼具有明显的预防性。环境破坏具有不可逆性，环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，所以法律有必要在环境侵害尚未发生时就容许公民适用司法手段加以排除，阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

　　4、环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而是一种与原告资格认定相反的诉讼方式和手段，这种诉讼可在行政诉讼和民事诉讼中采用。如被诉对象是对环境公益造成侵害的行政机关或其他公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如被诉对象为公司、企业、其他组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

　　二、环境公益诉讼制度的发展现状

　　公益诉讼制度的建立使公民个人对国家事务的治理从一种缺乏制度保障的权力进化为一种“触手可及”的实实在在的权利。

　　美国是现在公益诉讼制度设立较早也比较健全的国家，并且在1970年将这一新的诉讼类型引入环境领域。目前此制度在美国的多项环境法律中均作了规定。该制度的设立使环保主义者在法院的帮助下，拥有了能与大企业和政府相抗衡的保障。该制度的设立，使公众可以对损害环境公益的行为提起诉讼，更好地保护了弱势群体的利益，同时由于这方面的规定，社会团体及个人可以较主动的执法，企业势必会采取相应的环保措施，以避免环境纠纷的发生。作为公益诉讼制度的先驱，美国的公益诉讼制度被许多国家所借鉴，如加拿大、德国、澳大利亚、日本，以及我国台湾地区。

　　较之以上国家和地区，我国在环境公益诉讼方面落后于时代的发展。环境公益诉讼在实践中面临尴尬，近些年公益诉讼的案件多以败诉告终。如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应该核发规划许可证，允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有风貌，而西湖区人民法院则认为杭州市规划局颁发建设许可证的行为对金奎喜无实际影响，属“主体不适格”，裁定不予受理。

　　全国各类公益诉讼案件曾出不穷，但却屡屡败诉。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。这也就是说公益诉讼缺乏理论上的有力支持。根据我国民事诉讼法的规定，有起诉资格的人必须“与本案有直接利害关系”，这显然对环境民事侵害的受害人十分不利。因为他们所遭受的环境侵害大多是间接的和无形的。我国行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，是人为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、活人或其他组织，而对侵害环境公共利益的抽象行政行为，仍不能通过诉讼途径得到救济。

　　三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性

　　（一）构件环境公益诉讼机制是保障公民环境权的需要

　　公民环境权是指公民享有舒适、健康、良好生活环境的权利和平等合理利用自然资源的权利，包括日照权、通风权、安定权、清洁空气权、清洁水权和观赏权等。我国虽没有明确规定公民的环境权，但宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，已经逻辑地隐含了环境权的概念。然而由于现行民事诉讼法律制度和行政诉讼法律制度对原告资格所作的限制，使公民的环境权受到侵害时不能借助诉讼制度来寻求救济。而建立环境公益诉讼制度，公民可以依其对破坏环境公益的行为提起诉讼，保障其环境权的实现。

　　（二）构件环境公益诉讼是应对WTO竞争，是加强我国环境安全的需要

　　入世后，面临的竞争是激烈的和多方面的。今后的市场准入包括大量外国资本和商品的进入，带来的一个问题就是跨国环境污染和环境垃圾的转移，这些行为在中国目前还没有有效的法律加以规制，必然会使中国变成国际环境污染的倾销地和最终消费地，严重侵害我国的环境公共安全。环境公益诉讼作为公众保护的最后一道防线，是入世后加强我国环境保护的重要举措之一。

　　（三）环境公益诉讼制度可以充分发挥广大人民群众的监督作用

　　首先，环境公益诉讼制度的实行，有利于公众监督行政机关的违法行为，建立包括环境公益诉讼制度在内的公众监督机制，可以有效地防止因为行政主体的权力竞争而导致的公共利益受到损害，防止因行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏。其次，环境公益诉讼制度的实行，有利于公众协助行政机关监督不法企业。我国小规模企业为数众多且污染问题广泛存在，我国对这些企业的环境管理也没有得到很好地落实，使得这些企业有机可乘。而环境公益诉讼制度可以广泛的发动群众，使其承担起监督污染者的责任，使环境污染得到更好地治理。

　　四、我国建立环境公益诉讼机制的构想

　　（一）取消对原告主体资格不适当的限制，扩大环境公益诉讼的范围。

现行《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件：“原告是与本案有直接利害管理的公民、法人或其他组织”，即只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。现行《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵法其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这里强调的原告是自身合法权益受到侵犯的人。这样，就导致环境损害并不能及时有效地得到预防和纠正。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，环境与每个公民的利益紧密相连，原告的资格不应限与案件有直接利害关系，而应将原告范围扩大至所有社会成员，包括公民、企事业单位和社会团体，这样才能充分发挥每个公民的监督管理作用，才能切实的保护好环境。

　　现行《行政诉讼法》规定，公民对其行政机关及其公务人员的具体行政行为可以提出行政诉讼，在这里把诉讼范围仅仅界定为具体行政行为。在现实生活中，行政机关有时会制定一些危害环境的开发计划、规划、政策等情况，这些抽象的行政行为对环境的危害性更大更广泛。所以，在环境公益诉讼中，我们应当放宽诉讼范围，对于抽象行政行为也应能进行诉讼。

　　（二）合理分配举证责任

　　环境诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。所以要合理分配举证责任：对有关民事和程序事实仍遵循“谁主张谁举证”的原则；关于违反环境公益的事实则采取举证责任倒置。原告仍需要对被告损害公益的事实，即国家利益、社会秩序受到损害或者可能受到损害的事实承担证明责任便可，其余的事实由被告负责，除非被告能提出自己没有违法行为的事实或抗辩事由，否则将由被告承担损害环境公益的后果。

　　（三）环境公益诉讼费用的承担及对公益诉讼原告的奖励

　　环境公益诉讼维护的是公众环境权，是一项公益性事业，所以其费用承担方式应该与一般诉讼有所不同。而且在环境新型侵权案件中，由于其涉及面较大且涉及众多复杂的专业知识，原告需承担极为昂贵的费用如高科技鉴定费用。为了不让诉讼费用成为诉讼的阻碍，增强公众提起环境公益诉讼的主动性，应借鉴国外的做法，适当减轻诉讼费，在立法上，对诉讼费用的承担做出有利于原告的规定。如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家论证费）判给诉讼的任何一方，以利于保护公民提起公益诉讼的积极性。对此我国应予以借鉴。另外，政府应当考虑在资金、技术、法律援助等方面给与更多的支持和鼓励。

　　同时，提起环境公益诉讼需要花费大量的时间、精力，这对原告来说是一件不太情愿的事情，为了调动人们的积极性，更好地保护环境，应当在原告胜诉后给予一定的奖励。

　　（四）积极发展环保团体

　　同污染者和执法机关相比，公民个人力量弱小，很难捍卫自己的权利。但是，一旦公民结成具有一定规模的环保团体，那便有可能同侵害方平等对话。国家环境保护运动的实践已经证明，环保社团无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境，政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或为受害的公众提供充分保护或救济时，环保社团可以代表公民个人或公众，通过提起环境诉讼等方式保护公民合法的环境权益。就目前状况来看，我国的民间环保组织蓬勃发展，为中国环保事业的发展注入了一股新的力量。但总体来说我国的环境保护组织实力薄弱，从事的还是比较初级的活动，社会影响力不大。我们要改变这种状况，充分认识环保团体对中国环境保护的重要性；充分认发挥环保团体对政府官员、污染企业的制约监督作用；发展对外交流和国家合作，增强实力，扩大影响。

　　参考文献：

　　1、张明华：《环境公益诉讼制度》，载《法学论坛》2002年第6期。

　　2、桂林：《论环境公益诉讼制度》，载《许昌学院学报》，2003年第6期。

　　3、陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第1112-114页。

　　4、周训芳：《环境法学》，中国林业出版社2000年版，第6-7页。

　　5、李放：《试论我国环境公益诉讼制度的确立》，载《中国社会科学院研究生院学报》2004年第3期。

山东省莒南县人民法院 李敏

摘要：环境行政公益诉讼制度能够有效预防和制止行政机关破坏与威胁环境公益的行为，切实保护我们赖以生存的环境。但我国目前的立法规定却与环境行政公益诉讼的要求相距甚远，因此，我们要从原告资格、受案范围、管辖权设定、举证责任分配、诉讼费用负担和奖励机制以及诉讼时效等方面对我国现行行政诉讼法进行改革，构建新的环境行政公益诉讼制度。

关键词：公益诉讼 环境行政公益诉讼 行政诉讼法

环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为对公众环境权益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或者纠正、停止其侵害行为的制度。

将该制度引入我国，建立起一套科学合理的行政诉讼机制，已经成为学界的共识。但是，我国现行行政诉讼制度对由政府自身“失灵”造成的环境行政公益损害却救济乏力。笔者认为，建立环境行政公益诉讼制度，应当充分考虑以下几个法律问题：

一、原告的起诉资格问题。

我国《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织。”随后，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条进一步规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”依据以上规定，行政诉讼的原告限于受到具体行政行为直接侵害的行政相对人。并且，其合法权益是指原告自身的合法权益。但是，环境权益却具有整体性，属于社会全体成员共有的利益。当行政机关的行政行为侵害和威胁环境公益时，这种利益就不再属于某一具体的人，它与每个公民的利益相关，所以每一个公民都可以成为环境公益的维护者，而不论他是否与行政行为有直接的利害关系。基于此，诉讼法就应当取消对原告资格的限制，将诉权赋予所有社会成员，即“只要能证明环境公益受到了行政行为的侵害或者存在侵害可能，任何单位或个人都可以提起行政诉讼”。具体操作中，可以实行由公民、环保社会团体和检察机关提起诉讼的多轨制，即公民、环保社会团体可以以自己的名义起诉，也可以对比较复杂、专业性强、牵涉面广的案件，申请检察机关提起诉讼。

二、行政诉讼受案范围问题。

从我国现行行政诉讼法的规定来看，环境行政公益诉讼的原告只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼，抽象行政行为则不可诉。但现实生活中，行政机关有时会由于利益驱动或者其他原因而忽视对环境的保护，制定一些危害环境的开发计划、规划、政策、规章等。相比具体行政行为，这些抽象行政行为对环境公益的影响范围更广、危害更深、救济难度也就更大。因此，在环境行政公益诉讼中，就应当将行政案件的受案范围扩大到损害环境公益的抽象行政行为。当然，具体到抽象行政行为的审查范围、审查方式、审查标准等问题的界定，笔者认为还需要理论界进一步研究。

三、诉讼管辖权的设定问题。

依据现行行政诉讼体制，县级人民政府作为被告的行政案件由基层人民法院审理。但因我国司法权威还较弱，行政权不当干预现象屡有发生，笔者认为，为有效审理环境行政公益诉讼案件，法院应当采提级审理模式或者异地审理模式。对于环境行政公益诉讼案件的地域管辖，可以规定由环境侵权行为地或被告所在地人民法院审理，但对于损害或者可能损害一些流域性的或跨区域性的行政行为，原告可以选择被告所在地以外的第三地人民法院审理，如流域管理机构所在地人民法院管辖。此外，在级别管辖上，应当通过提高审级来达到公正审理、减少行政干预的目的。

四、举证责任的分配问题。

《行政诉讼法》规定，被告对所作的行政行为有举证责任，提供作出该行政行为的证据和依据。在环境行政公益诉讼中，由于其复杂性、双方地位不平等性、以及占有资源的悬殊性，导致原告举证能力较弱。因此，可以规定，对于具体行政行为，行政机关除了要提供作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件，还要证明其行政行为与环境损害之间不存在因果联系；对于抽象行政行为，被告要提供专业机构作出的实质性论证、环境影响评价等证据；原告则只需提供“表面证据”，即行政机关已经或者很有可能实施了侵害环境的行政行为。只有这样，才能实现原被告之间实质的平等。

五、诉讼费用负担和奖励机制问题。

我国行政诉讼费用负担方面规定，由败诉方承担诉讼费用，双方都有责任的由双方分担。但是，环境行政公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，起诉人不仅是为了维护自身利益，更大程度上他的行为是为了维护全体社会成员的利益，所以不能因昂贵的诉讼费用而打消公众的积极性。同时，又不能免收诉讼费用，而造成原告滥诉。笔者认为，我们可以借鉴社会化分担模式来进行诉讼费用承担制度和奖励制度设计，即通过环境责任保险制度和设立环境行政公益诉讼基金来分散上述风险。程序上，诉讼方面可以先由原告预付部分诉讼费用，经审查合法合理起诉的，无论胜败，悉数退还原告，如经审查属故意捏造事实的，诉讼费用不予返还，以示惩戒。另一方面，鉴于公民参与环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力，以及承受来自社会的压力，可以设立奖励基金来提高公众参与诉讼的积极性。

六、诉讼时效问题。

我国《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”由于环境侵害的潜伏期长，短时间内难以发现，发现后也较难确定造成的污染损害后果的真正原因，所以环境行政公益诉讼不应受到诉讼时效的限制，只要行政机关的行政行为侵害环境公益，任何时候都应当受到追求，这样才能切实促进行政机关依法行政，从根本上保护我们赖以生存的环境。

参考文献：

1. 马怀德，行政诉讼范围研究[D],马怀德文集,中国法官网.

2. 夏云娇、王国飞,国外环境行政诉讼相关立法对我国的启示---以美国、日本为例[J]，湖北社会科学，2007（9）

3. 章志远．行政公益诉讼热的冷思考[J]．法学评论,2007（1）

4. 叶俊荣．环境政策与法律[M]．中国政法大学出版社,2001

5. 林丽,关于环境行政公益诉讼的法律思考[J],河北法学，2007（8）

山东省曲阜市人民法院 王晓彬

【摘要】环境公益诉讼作为保障环境权益的最佳救济方式已经突破了传统的诉讼法领域。以起诉权的主体为依据，环境公益诉讼可分为两种模式：一是国家机关主导型模式；二是社会主导型模式。前者主要是指以检察机关或环境保护行政机关作为环境公共利益的代表提起诉讼的模式；后者则指以公民个人或社团为主体提起诉讼的模式。从我国的情况来看，我国环境公益诉讼模式选择应当是渐进式的。先实行国家机关主导型模式，即通过司法解释或司法判例确立检察机关和环境保护行政机关在环境公益诉讼中行使起诉权。最终建立起社会主导型模式，即以普通公民和环保社团拥有环境公益诉讼起诉权为主导，以检察机关和环境保护行政机关拥有环境公益诉讼起诉权为辅助的环境公益诉讼模式。
【关键词】环境权；公益诉讼；模式选择
【写作年份】2009年

【正文】
在我国法学理论界和实务部门多年来一直主张，环境公益诉讼既可适用行政诉讼程序，亦可适用民事诉讼程序，依据所适用的诉讼程序不同，环境公益诉讼可分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。笔者认为，环境公益诉讼的核心问题在于起诉权的主体及其范围，从这一视角出发考察环境公益诉讼的构建模式，应当比从适用程序角度考察更具有现实意义。

一、环境公益诉讼模式比较分析

以起诉权的主体为依据，环境公益诉讼可分为两种模式：一是国家机关主导型模式；二是社会主导型模式。前者主要是指以检察机关或环境保护行政机关作为环境公共利益的代表提起诉讼的模式；后者则指以公民个人或社团为主体提起诉讼的模式。

（一）检察机关或环保行政机关主导型模式

在一般情况下，环境公益诉讼案件原告面对的是一个经济实力雄厚的污染企业或拥有强大行政职权的行政主体，原告无论在资金、信息等方面都无法与被告相比拟。这就非常需要一个以维护社会公益为职责具有较大职权的，并能与污染企业相抗衡的国家机关作为代表提起环境公益诉讼。在我国现阶段有两种组织机构最适合承担这种职责，即环保行政机关和人民检察院。在这种模式下，环保行政机关和检察机关是提起环境公益诉讼的主导，只有前两者都拒绝提起诉讼时，公民个人或相关环保社会团体才可以提起诉讼。

环保行政机关作为政府的职能部门，承担着环境资源的管理与维护的职责，其主要职权是执行环境资源法律，制定环境保护规章，实施环境资源领域的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政措施，因而可以成为环境公共利益的代表。赋予环保行政机关的环境公益起诉权，实现行政手段与司法手段的相互配合和补充，既符合环保行政机关自身职责的要求，也有利于增强其地位和威信。当环保行政机关通过行政手段难以达到环境保护管理目标时，便可以诉之于司法，通过独立、公正的司法手段来实现公民环境权益的保障。当环保行政机关怠于行使职权或违法行政时，公民可以直接向法院提起诉讼或者向检察机关提出告诉，由司法机关通过司法程序运用法律手段维护公民环境权益。

检察机关作为国家法律实施的监督者，完全符合提起环境公益诉讼的资格条件。尽管学术界对赋予检察机关的环境公益起诉权的建议还有些质疑， [1]但赞成的意见已经成为主流观点，况且目前世界上绝大多数国家都在立法上授予检察机关针对包括公益诉讼案件在内的特定民事、行政案件提起诉讼的权利，所以赋予检察机关环境公益诉讼起诉权在理论上和制度上是可行的。

首先，检察机关取得环境公益诉讼的原告资格在理论上是顺理成章的。因为程序主体理论的发展突破了传统诉讼理论的局限，不再要求诉讼中的原告必须是实体上的利害关系人，只要争议事件影响到某一主体的相关权益，该主体就可作为程序上的主体参与诉讼，检察机关作为公共利益的代表当然可以提起环境公益诉讼。在行政诉讼领域，“行政上的原告资格与司法上的原告资格的概念都不是静止不变的”。 [2]这意味着检察机关提起环境公益诉讼也是可行的。即使从实体理论上来说，检察机关之所以能够充当环境公益诉讼的原告并不仅仅是其拥有法律监督权，也在于其具有公益代表性。

其次，从我国现行法律规定上看，由检察机关充当环境公益诉讼的原告也不存在障碍。我国《宪法》第9条第2款、第12条、第129条分别规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，“社会主义的公有财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵犯或破坏国家和集体的财产”，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。上述规定表明，由检察机关充当环境公益诉讼的原告具有宪法依据。事实上，赋予检察机关在环境公益诉讼中的原告资格在某种程度上强化了其法律监督的力度。我国《民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，我国《刑事诉讼法》第53条第2款规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。上述规定也表明，检察机关在环境公益诉讼案件中具有行使起诉权的法律依据。再从《人民检察院组织法》的规定来看，也没有禁止人民检察院将公诉权延伸至其它涉及公益的案件。通过解读上述法律规定我们不难发现，我国宪法、法律及相关法规并没有否定检察机关的公益起诉权。

最后，从我国司法实践来看，检察机关也确实在不断尝试扮演环境公益诉讼案件的原告资格这一角色。如四川省阆中市检察院起诉群发骨粉厂环境污染损害纠纷一案就是由检察院向人民法院提起诉讼，法院受理了该案并判决检察院胜诉。 [3]再从国外的司法实践来看，由检察机关提起环境公益诉讼已成为一种惯例。在法国，检察机关可用“代表社会”的名义，作为当事人参加各类公益诉讼；德国也确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，检察官可以作为公共利益的代表人，代表联邦或地方独立提起环境公益诉讼或参加行政法院的环境行政诉讼。

（二）公民或环保社团主导型模式

如果说国家机关主导型模式体现了国家本位、权力本位的话，那么公民或环保社团主导型模式则体现了社会本位。美国自1970年颁布的《清洁空气法》开创了环境公益诉讼制度后，几十年来通过联邦法院在司法判例中的积极解释，已经将环境公益诉讼的原告范围扩大到任何人，包括检察机关、政府机构、非政府组织、社会团体乃至公民个人，但起主要作用的却是普通公民。将环境公益起诉权赋予公民也符合公益诉讼的宗旨和环境保护的公众参与趋势。

首先，公益诉讼从最初产生时起就将起诉权平等地赋予公民，以借助公众的力量促进公共利益的保护。如罗马法规定，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。在具有造法效力的“大法官敕令”中也规定，具有公民权的罗马市民可用自己的名义向法庭提起基于公共利益的诉讼，赋予公民起诉权。 [4]

其次，将公益起诉权普遍地赋予给公民是克服单纯的政府管制所导致弊端的需要。根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大。就环境行政执法各部门的职权划分而言，各个环境行政执法部门之间职责不够明确，存在着执法交叉现象，环境保护行政机关内部职能机构之间职责不够清楚，关系不顺。赋予公民环境公益起诉权，公民通过诉讼方式参与环境管理，一方面可以监督环境保护行政机关依法行政，克服环境执法违法、执法懈怠以及环境执法利益部门化等弊端；另一方面又可以推动环境保护管理民主化，提高环境保护管理决策的科学性、民主性，降低环境政策和环境法律的执行成本，提高环境保护行政机关的管理效率和质量。

再次，将环境公益起诉权赋予公民是保障公民积极参与环境管理事务的需要。在当代社会，随着公民环境保护意识的不断增强，环境权利诉求的日渐强烈，公民参与环境保护管理的要求也越来越强烈。从理论上说，公民作为社会公共利益的主体或最终受益者，应当让公民自己知道何谓自己的利益以及如何管理自己的利益。尽管我国环境保护一直提倡和强调公众参与，但这种参与是以义务为本位的，相关法律并没有将这种参与义务转变为公民的参与权。缺乏公民积极主动参与，环境保护行政执法的效率自然不会提高。所以，赋予公民环境公益起诉权不仅是回应公民环境诉求日益强烈的需要，也是实现公民积极参与环境管理事务的重要途径。从环境公益诉讼历史发展角度考察，我们不难发现正是公民日益高涨的环境公益诉求直接推动了公益诉讼的产生及发展。缺乏公众参与热情，环境公益诉讼制度只能成为一辆缺乏动力的机车而日渐废弃。可以说，环境公益诉讼制度的确立及发展过程本身也是公益诉讼原告资格的不断拓展，以及公民提起环境公益诉讼渠道越发通畅的过程。环境公益诉讼的本质属性也要求起诉权必须从国家主导型逐渐向社会主导型转变。

在现代社会，环保社团作为非政府组织在环境保护方面也扮演着极为重要的角色。环保社团是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。中国环保社团已由初期的单个组织行动，进入相互合作的时代。环保社团的活动领域也从早期的环境宣传及特定物种保护逐步发展到组织公众参与环保，为国家环保事业建言献策，开展社会监督，维护公众环境权益，推动可持续发展等诸多领域。截止2005年底，我国拥有各类环保社团2768家，从业人员22.4万人。近10年来，中国环保社团已经成为推动我国环保事业发展不可或缺的重要力量，在我国环境保护历程中发挥了积极作用，诸如倡导环境保护，提高全社会环境意识；开展社会监督，为国家环境事业建言献策；扶贫解困，推动发展绿色经济；关注弱势群体，维护社会公众的环境权益；保护生物多样性，为子孙后代留下更大的发展空间等等。 [5]鉴于环保社困在我国环境保护中发挥的积极作用，环境公益诉讼立法应当赋予环保社团享有环境公益诉讼起诉权，这是国际上通行的做法，也符合环保社团设立的宗旨。特别是当行政机关的职权行为或其他活动导致环境的污染与破坏时，或是当政府机关疏于监督污染企业或放纵污染企业时，公民个人无论是面对权力强大的政府机关，还是面对经济实力、环境资讯处于优势的污染企业时都显得弱不襟风和无能为力，此时由环保社团代表公民个人起诉，不失为一种良策。因为环保社团有着较为严密的组织，尤其是环保社团对环境问题十分关切，再加上环保社团在专业人才上的优势，往往能在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过环保社团的参与，可以对一些污染企业的生产活动进行经常性的监督和法律上的制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。

二、我国环境公益诉讼模式选择

环境公益诉讼的本质在于为公民以诉讼方式参与环境保护管理提供畅通的渠道。理想的环境公益诉讼模式应当是公民或环保社团主导型管理模式，只有这样才能最大限度地激发和保障公众参与环境保护管理的热情，实现环境公共利益的最大化。所以，环境公益诉讼制度最终应将起诉权平等、广泛地赋予公民。环保社团的利益与公众的利益是一致的，将环境公益起诉权赋予环保社团其实也就是赋予公民。环保社团具有民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。民间性意味着不拥有任何行政权力，非营利性意味着不以谋求利润为目的，自治性意味着在国家法律规定范围内独立开展环保活动，志愿性意味着在组织建立、管理和开展活动中充分体现自愿参与原则，公益性意味着为社会公众提供环保公益服务。环保社团通过为社会公众提供环境公益性、互助性服务，反映和兼顾不同社会群体的环境权益，缓和社会矛盾，维护社会稳定，为实施国家可持续发展战略，起到社会“调节器”和“稳定器”的积极作用。 [6]总而言之，我国最终应当建立以普通公民和环保社团为主导，以检察机关和环境保护行政机关为补充的环境公益诉讼模式。但是从现阶段情况来看，我国公民环境知情权的实现机制不完善，公民环境保护意识特别是参与意识不强，环境纠纷解决机制不够畅通，环境司法的独立、公正与能动性尚欠缺。笔者认为，在现阶段建立环境公益诉讼制度虽然是必要的，但是不能操之过急。即使广泛地赋予公民环境公益起诉权，其效果也不容乐观，因为大部分公民不想、不敢也不愿介入环境公益诉讼。但环境公益诉讼制度朝着公民主导型模式发展是不可逆转的。由于受上述因素制约，我国环境公益诉讼制度的构建应当是渐进式的。具体来说，我国环境公益诉讼模式选择可通过以下两个阶段逐步实现：

第一阶段，通过司法解释或司法判例确立检察机关和环境保护行政机关在环境公益诉讼中行使起诉权。一般认为成文法是大陆法系的传统，判例法则为英美法系的传统，我国是受大陆法系影响较多的成文法国家，基本不适用判例法。但两大法系的融合却成为现代法制不可阻挡的趋势，成文法或判例法不再专属于某个法系，况且成文法与判例法的并行有助于弥补各自的缺陷。如美国环境公益诉讼制度的创建就是通过成文法完成的，但其后通过一系列判例的适用达到进一步发展与完善。 [7]所以，我们不应当僵化地理解判例法或成文法。据有关考察，我国不仅历史上有适用判例的先例，而且现阶段也有适用判例的特殊情况。所以，笔者主张，通过司法解释或司法判例确立检察机关和环境保护行政机关在环境公益诉讼中的起诉权，这完全是可行的，其成本也比较低。而且判例的适用本身也是司法能动主义的要求，同时判例的适用又将进一步推动司法的能动性。

第二阶段，随着检察机关和环境保护行政机关提起环境公益诉讼案件的不断增多和影响的不断扩大，环境公益诉讼将成为公众密切关注的问题。公民通过网络、报纸、电视、广播、旁听诉讼、参与讲座和调查活动等各种方式越来越广泛和深入地了解环境公益诉讼，关心环境公共利益。可以说，检察机关和环境保护行政机关在环境公益诉讼中表现越积极就越能激发公众的兴趣和参与意识。公众参与意识的增强和环境意识的日益高涨，迫切要求政府提供更为可靠和更为宽广的参与渠道。同时，随着民主、法治、透明、责任的服务型政府的逐步建立，一方面，政府和企业的环境信息将进一步公开，公民的环境知情权也得以实现，公民的环境权益将获得法律的全面的确认和保障；另一方面，随着我国政治体制改革的不断深入，包括立法、行政、司法等上层建筑的制度变革将进一步理顺司法与行政的关系，保障司法的独立、公正，激发司法的能动性，促进环境纠纷的解决机制的畅通。为回应公民日益高涨的环境意识和参与诉求，笔者认为有必要修改现行民事诉讼法和行政诉讼法，放宽对环境公益诉讼的限制，赋予任何公民和环保社团享有环境公益诉讼的起诉权，同时还应当进一步明确检察机关和环境保护行政机关环境公益诉讼的起诉权。由于环境利益与公民的切身利益密切相关，在相关激励机制的作用下，公民和环保社团肯定比检察机关或环境保护行政机关更有兴趣提起环境公益诉讼。所以，一旦赋予公民和环保社团环境公益诉讼的起诉权，公民和环保社团将成为环境公益诉讼的主导力量。所以，最终建立起的我国环境公益诉讼制度，将是以普通公民和环保社团拥有环境公益诉讼起诉权为主导，以检察机关和环境保护行政机关拥有环境公益诉讼起诉权为辅助的环境公益诉讼模式。

【作者简介】

潘世钦，男，江西师范大学教授，研究方向行政法、环境法；石维斌，男，湖南冶金职业技术学院教师，研究方向行政法。

【参考文献】
[1]章志远.《行政公益诉讼热的冷思考》，法学评论，2007.(1)；
[2]王名扬.《法英美日行政法简明教程》，山西人民出版社，1991.(268)
[3]胡晓光、向永.《四川阆中：检察机关提起环境公益诉讼》，http://www.jcrb.com/n1/jcrb301/ca177638.htm
[4]韩志红、阮大强.《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999.(239)
[5]、[6]中华环保联合会.《中国环保民间组织发展状况报告》，（http://www.acef.com.cn/index.asp）.
[7]潘哲锋.《我国推行判例法可行性之研究》，http://www.lunw.com/thesis/54/17196_1.html.
【摘要】随着环境问题的日益突出，与此相随的环境纠纷亦有急剧增长的势头，如何快捷、有效地处理环境纠纷，已成为世界各国所面临的难题。环境公益诉讼制度作为一种新型的诉讼解决方式正受到越来越多的关注，我国有关的理论研究亦颇多，但在实践中迟迟不露峥嵘。本文在论述环境公益诉讼制度在西方国家形成的内在动力及外部环境的基础上，以法社会学视角，分析该制度在我国是否可行以及其成就的条件。
【英文摘要】 As the environment question becoming increasingly prominent, it has become the difficult problem for many countries of the world that how to deal with the environmental disputes quickly and effectively, which have the rapid rise tendency. As a new type of lawsuit settlement, the system of the environment public interest litigation is being more and more attention, our country has a lot of theoretical research, but it does not reveal towering in reality yet. By the view of Sociology of law, this article analyze the feasibility of the system of the environment public interest litigation and the conditions for its success in our country, on the basic of discussing the system on the internal driving force for the formation and the external environment in the Western countries
【关键词】环境公益诉讼；法社会学；可行性
【英文关键词】Environmental public interest litigation; Sociology of Law; feasibility
【写作年份】2009年

【正文】
社会发展的空前繁荣带给人们巨大物质享受的同时，也给人类带来了无穷的灾难，造成了严重的社会问题，环境问题就是其中之一。环境问题不仅严重威胁人类赖以生存的生态环境，更严重的是使得人类的利益冲突和矛盾进一步加剧。当前世界各国政府都致力于环境纠纷解决机制的构建和完善，寻求最佳的缓解人们之间的利益冲突和矛盾的途径。在全球司法改革的浪潮和ADR蓬勃发展的时代背景下，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼方式正受到越来越多的关注。

一、环境公益诉讼的基本理论

（一）环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼是近代资本主义社会发展的产物，资本主义社会的高度工业化、科技化使得其所创造的物质财富远远超过在它之前的社会所创造的财富。创造如此巨大的物质财富必然要消耗大量的自然资源，并将直接导致自然不堪重负，人们为了满足自身贪婪的物质欲望，过度地向自然攫取，引发了生态环境严重破坏、自然资源的枯竭等一系列环境问题，其最终的结果将是自然对人类的疯狂报复。正如恩格斯所言：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”自然界的报复最直接的表现就是环境问题的频繁发生，近代社会以来公害事件频频出现，对国家、社会和个人都造成了巨大的损失。环境问题由于其后果的严重性、涉及范围的广泛性和不确定性，使得环境纠纷与其他纠纷相区别，亦即传统的诉讼方式对环境纠纷的处理已力不从心，传统的诉讼方式受到了挑战，一种新型的诉讼方式——环境公益诉讼——将应运而生。

环境公益诉讼是指无直接利害关系的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度，也称为公民诉讼。其作为一种新型的纠纷解决方式，最早出现于美国，体现了个人本位向社会本位的转变。因环境问题的特殊性，使得环境公益诉讼与传统的诉讼方式有所区别，有其自身的一些特征。

（二）环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼顾名思义，是为了维护公共利益而提起的诉讼，与传统的诉讼方式其具有以下一些特征：（1）诉讼主体的广泛性，诉之利益是连结实体法和程序法的枢纽，在“无利益即无诉权”的原则之下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院为本案判决的前提 [1]。传统的诉讼方式要求诉讼主体与诉之利益具有直接的利害关系，这就限定了诉讼主体的范围；而环境公益诉讼并不要求诉讼主体与诉之利益具有直接的利害关系，考虑更多的是对公益的保护，因此诉讼主体的范围要广泛。（2）环境公益诉讼具有显著的预防性 [2]，环境公益诉讼对传统“诉之利益”观念有了重大的突破，不再以传统的“诉之利益”来衡量诉讼原告的资格，在某种程度上只要有发生侵害环境公共利益的可能时，而并不需要损害事实的出现，诉讼主体就可提起诉讼。这也是环境问题的特点所决定的，众所周之环境一旦遭受破坏，损失将会很严重并难以恢复原貌，防患于未然应当是环境公益诉讼的应有之功效。（3）环境公益诉讼的法定性 [3]，环境公益诉讼在维护公共环境、限制国家公权力的扩张方面具有不可忽略的作用，但因其诉讼主体的广泛性以及允许提起诉讼的时间适当提前，如法律对其适用范围不加以规定，将有可能导致“滥讼”的局面，从而阻碍社会经济的发展。（4）环境公益诉讼虽然是一种新型的诉讼制度，但并非是独立的诉讼模式，而只是对原告资格方面有所突破，即以新的诉之利益来评价原告是否适格。

（三）环境公益诉讼的类型

根据不同的标准，从不同的视角，可以对环境公益诉讼作以下几种不同的分类：

第一、根据原告身份的不同可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类 [4]：所谓普通环境公益诉讼是指公民或者法人（特别是环保公益团体），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。以“私人为公益”的特点显著；环境公诉则指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益是侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。以“公权为公益”的特点显著。

第二、按照公益诉讼的性质，可以把环境公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼 [5]：环境民事公益诉讼是指公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境行政公益诉讼是指公民或者法人（特别是环境公益团体），认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉 [6]。

二、环境公益诉讼产生的背景

（一）环境公益诉讼的理论基础

1.公民环境权理论的提出。20世纪，随着环境污染和环境破坏的日益加剧，西方发达国家公害事件频繁发生，使得民众对企业和政府普遍抱有不信任的态度，在环境危机和民众“信心危机”的双重压力面前，法律赋予公民环境权的时机已出现，以限制国家权力的无限扩张，保障公民能享有良好的健康、适宜的生存环境。法谚有云：“无救济则无权利”，环境侵害救济的实践开始表现为从个人主义法理向社会本位法理过渡，出现了环境权利社会化的趋向，进而发展成为一种公众参与环境决策的权利以及针对公共环境权益危害而可以提起诉讼的权利 [7]。

2.诉讼法理论的发展。环境污染和环境破坏的原因行为多为企业经济活动，往往具有社会妥当性、价值性、公益性、合法性以及环境侵害更多的是以渐进侵害的形式出现亦即环境侵害是通过环境要素间接发生作用，因此传统的诉讼理论对环境侵害的认定就会存在不可逾越的障碍。诉之利益的认定、因果关系的认定就是其中最大障碍，环境侵权救济理论的发展突破了传统诉权关于因果关系认定的原则、原告资格认定的理论，为环境公益诉讼制度的构建奠定了坚实的理论基础。

（二）环境公益诉讼的实现

1.起诉资格的扩大。环境具有整体性和共有性，一旦对环境造成侵害，就有可能危害不特定人的利益，再者由于环境侵害行为具有“公害性”，后果难以估计，恪守只有与诉讼标的有直接利害关系者方可为起诉主体的传统诉讼理论信条，无疑会损害大多数人的利益。环境公益诉讼制度的创新之处，在于以法律明文规定的方式允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼 [8]。

2.救济方法的充实 [9]。鉴于环境利用行为具有社会有用性及损害发生不可避免性，如何保证受害者的利益切实得到维护且达到诉讼目的——保护环境公益，而又能协调经济发展和环境保护二者之间的关系。救济手段具备了，但问题关键还在于权利救济如何得到落实，否则权利就会被暴虐吞噬，只剩下一纸空文 [10]。与传统的侵害行为相比，环境侵害行为有其价值正当性的一面，其救济方式应当有所区别。例如请求法院发布禁制令、取消行政机关的决定、民事处罚等救济方式，为一些国家所采用。

三、中国环境公益诉讼制度的现状

（一）我国环境公益诉讼制度的缺失

环境公益诉讼制度的出现是社会进步的一个方面，是公民环境意识觉醒和司法进步的表现。作为一种环境司法手段，它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善 [11]。作为一种制度，环境公益诉讼在遏制环境破坏和污染、保护公共环境、防止“公地悲剧”事件出现等方面的作用是不容忽视的。

我国长期笃信“行政万能”，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限以及片面追求经济效益，使得行政手段在环境管理领域更加“捉襟见肘”。环境问题突出和行政手段在处理环境问题方面的力不从心，最直接的结果就是环境纠纷和冲突愈演愈烈。但我国现行的诉讼法对起诉主体的资格具有严格的限制，因此我国还不存在真正意义上的环境公益诉讼制度。

（二）我国环境公益诉讼的理论研究

随着我国经济社会的快速发展，人民的生活水平已今非昔比，但于此同时人们的生活质量却受到环境问题的严重威胁。环境污染和环境破坏事件频繁发生，由此而引发了大量的环境纠纷矛盾和冲突，如何及时、有效地处理这些矛盾和冲突是摆在我们眼前的一个严峻的课题。放眼世界，借鉴经验，环境公益诉讼的研究受到越来越多的关注。

1.构建环境公益诉讼制度的重要意义：研究是为了解决实际问题，那么建立环境公益诉讼制度能否解决环境争端以及有何重要意义，是研究者首要思考的问题。环境公益诉讼在保护环境、解决争端，促进社会可持续发展等方面的重要性是不言而喻的。具体表现为：首先，有利于推动环境保护的公众参与；其次，可以给环境破坏者一种强大的压力，迫使其自觉遵守环保法的规定；再次，可以促使行政机关严格执法 [12]。

2.环境公益诉讼制度的基本内容：欲构建环境公益诉讼制度，必先要知其内容。其基本内容主要包括以下几部分：原告资格、起诉条件、诉讼性质及诉讼标的和目的、救济手段等。

３.如何构建？有关此问题的研究，可谓仁者见仁智者见智，有学者主张在中国现行民主法制框架下，可以通过改造现行环境公众举报制度，并将公众举报制度和对举报的反应作为诉讼的前置程序，使环境公众举报与环境公益诉讼衔接起来，在此基础上建立符合中国现阶段民主法制国情的公众通过诉讼参与环境监督的程序制度 [13]。另有学者主张在我国建立环保公益诉讼，不一定要制定一个专门的立法，可以在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改时增加公益诉讼的条款。尤以在修改《环境保护法》和其他有关环保法律时，将“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”变为“有权对污染和破坏环境的单位和个人向行政机关检举和向司法机关控告”明确诉权更为可行 [14]。方案之多在此不再一一叙述，孰是孰非，有待实践检验。

四、建立环境公益诉讼制度的可行性分析

我国环境问题的严峻性和“行政失灵”，期待环境公益诉讼的呼声日益高涨，有关理论研究也越见成熟，实践中相关事件也是频发，为何我国实践中迟迟不见环境公益诉讼的“庐山真面目”？究其原因，总体上移植而来的法律制度在相当大的程度上仅仅停留在法典层面上，是“书本上的法”，还没有成为浸透到社会生活中的“活法” [15]。这就涉及到环境公益诉讼制度的可行性研究，具体分析如下：

首先，现行理论研究的局限性。朱苏力教授在《送法下乡——中国基层司法制度研究》一文中写道“我们在司法制度上总是在瞄准他人，我们似乎忘记了，法律是实践的，是要解决问题的，是要解决我们的问题的，是要解决我们眼下的问题的。而且不论中国法治的未来如何，我们先要解决的是当代的中国的问题。即使要移植法律，我们也必须了解我们需要什么，即使拿来主义也要有眼光……选什么，不选什么，就涉及到选择标准的问题。标准，在我看来，不是法律在其他国家如何如何，而只能是当代中国社会发展的需要、老百姓的需要。 [16]”正所谓因知以进行，理论的不足对实践的影响是难以估量的。现行理论研究的不足之处在于：第一、研究仅限于制度本身是否可行，亦即制度在理论上是否可行，而忽视制度本身运行所需要的内在动力及外部环境；第二、制度构建的研究主要是照搬国外的制度模式，并从国内法律法规条文中或者实例中寻找一些佐证来论证建立环境公益诉讼的必要性，实则正如朱苏力教授所语，是一个民族生活创造法制。理论研究上的缺陷成为移植来的法律制度仅停留在法典层面，而未能转变为人们生活中“活法”的重要制约因素。

其次，以法社会学视野分析问题。按照社会法学的理论，国家制定的法律——亦即实证法——必须与同一社会的活法一致或以活法为根据，始能有效施行。法律制度的移植过程，实质上就是“活法”与实证法博弈的过程。活法，就是一个社会里一般人实际上遵守的规范。法律以外的社会行为规范——亦即过去所谓礼——如果藉用现代社会法学的术语，就等于是现代中国社会之“活的法律”或简称“活法” [17]。众所周知，我国的法制现代化过程是自上而下由国家自觉推动的过程，与西方国家由民间自发推动的自下而上的模式相比，推行阻力更大。因为自上而下的模式，是先由国家制定法律而后以国家强制力为后盾强制推行，这就势必会造成“精英文化”与“草根文化”的激烈碰撞。自下而上的模式是市民社会先有实践或者惯例而后由国家上升为法律，相比之下，前者的推行阻力可想而知。因此应当以法律社会学的理论来审视这一难题，法律社会学是对法律形式主义的纠正，是研究社会的基本条件对法律制度的影响。同一法律制度所产生的结果会因不同的国家、地区以及同一国家地区的不同时期有所不同，而与制度本身的好坏无关。何故？这正是法律社会学所要研究的问题，法律制度决不是一个孤立的现象，也不仅仅是若干法律条文的简单叠加，有其产生、存在和运行的内在动力及外部环境。这些因素是法律制度背后更深层次的决定性因素，是同一法律制在不同国家、地区以及同一国家地区的不同时期而有所差异的原因所在。也是最容易被忽视的因素，人们往往更加关注的是法律制度本身——法律形式主义。我们在研究环境公益诉讼制度的时，也犯了同样的错误，重在论证制度的理论意义，而离开了最根本的东西——内因及外部环境而言制度，忘记了法律制度是实践的，是要解决问题的。理论上探讨行得通，未必实践就能运用到，我国当前的现实就是最好的例证。当下我们写文章、做事情总是不忘提起一句口号“依据中国国情”之类云云。但问及何谓中国的国情，其内容如何，当少有人能答。就法学领域而言，依据法律社会学理论，中国的国情应当是对法律制度产生影响的社会基本条件，亦即“活法”。 环境公益诉讼制度的移植亦应当符合这一国情，言归正传，那么该制度在我国是否可行？需要何种条件？上文已述环境公益诉讼制度在西方国家产生所需的内在动力及外部环境，那么在我国是拥有适合环境公益诉讼制度存在和运行的土壤？与西方国家相比，决定和影响我国法律制度形成的因素，除了上文已提及的法制现代化过程的模式不同之外，更重要的是中西方法律文化之差异。

研究移植来的法律制度的可行性，法律文化之间的差异是关键所在。我们所熟知的中西法律文化之间的差异的一个重要方面是：中国社会系以义务为重，忽视个人权利；西方社会强调个人其权利与自由。中国法走的是一条与征战有关的“兵刑合一”的道路，而西方古代希腊、罗马法是在氏族贵族和平民的斗争中成长起来的，所以它是围绕权利而展开的。但到最后的时候，中国法主要是担当社会控制的重大任务，所以中国法的价值取向是通过那样一种社会控制，追求那样一种“无讼”的社会和谐的状态。西方的法是通过相互权利的一种博弈而达到合理的、正当的社会安排，也就是所谓的“正义” [18]。传统的中国社会，原系以人与人的关系为基础。故要求个人与个人的对待行为，须各依适合其身份地位的方式为之。换言之，传统的中国社会系以义务为重。据此人民对于法律准许行使或主张的私权，常不加以行使或主张。传统的礼教极度重视个人道德以及附随个人道德而生的义务与责任。一个社会，既然要求个人自动遵守适合种种与他人对待关系的行为规则，必然就注重修身与自律。就难免轻视了公德与公益。据此私权不依法行使，不依法主张，为公益而求助于法律，一般人更是裹足不前 [19]。搭便车更是大众的普遍心理，因此，环境公益诉讼制度的建立仍有很长的一段路要走，这也是我国环境公益诉讼实践中迟迟不露峥嵘的症结所在。那么上述差异是否意味着该制度在我国不可行？不尽然，因为虽然法律文化之间存在差异，但其原理是相通的。作为人类文化，其“心主身从”的文化原理是相通的，在中国，心主即是德主，德主刑辅即是人的理性对非理性的控制，但内涵偏重于人内在的品质，体现为人的道德和人格；在西方，心主即是以神或以人的理性为主但内涵偏重于人的智性和精神方面，表现为人的知识或信仰，因此西方之治可谓知识之治、信仰之治 [20]。所以环境公益诉讼制度在我国有存在的合理性。

最后，会通，现代中国法律，随西方的成规，基本上以保障个人的权利与自由为目的，再进而依据公益以限制个人的权利与自由；则为了养成中国人守法的习惯，似不能不做到二点.其一，加深对于个人权利自由的认识；其二，基于此种认识，进而提高对于公益公德的责任感。至于其途径，要在尊重法律的标准与程序，以达成个人权利自由与社会利益之间的均衡。不过，我们需要强调，活法的新规范或礼的新规则，其演变产生，并不是以西方法制的道德为最后的标准。新规则与新规范，应该时时接受礼之基本原理原则的考验，所谓礼之基本原理原则，不外是普遍的道理与基于人性人情的原则 [21]。

【作者简介】

刘加尧，男，江西理工大学环境与资源保护法学07级硕士研究生；王秀科，女，江西理工大学环境与资源保护法学07级硕士研究生。

【参考文献】
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[8] 汪劲：《中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》载《世界环境》2006年6期
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[17] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第10页，清华大学出版社，2008
[18] 曾宪义：《法律文化研究》第10，页中国人民大学出版社，2006
[19] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第10页，清华大学出版社，2008
[20] 曾宪义：《法律文化研究》第10页，中国人民大学出版社，2006
[21] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第16页，清华大学出版社，2008
【摘要】公民诉讼的限制是美国联邦环境法上的公民诉讼制度的一项重要内容，其深刻地反应了公民诉讼的目的、本质及功用等重要问题。其内容包括：公民诉讼必须依据联邦环境法律中的公民诉讼条款依法提起；起诉前的通知程序和行政机构勤勉地执行法律可以阻止公民诉讼的提起。公民诉讼的限制的立法规定以及联邦法院错综复杂的司法实践表明，公民诉讼本质上是一种私人实施环境法律的机制，其作用是行政机构实施环境法律的一种补充。
【关键词】环境法；公民诉讼；限制
【写作年份】2010年

正文】

引言

从世界范围看，美国环境法上的公民诉讼（citizen suit)由于其相对完善的法律规定以及深入广泛的法律实践而成为环境公益诉讼制度的一种典型。公民诉讼（citizen suit)是美国联邦环境法律的一项基本制度，几乎所有重要的联邦环境法律中都包含有公民诉讼条款(citizen suit provi-sions)[1]。公民诉讼是指为保障环境法律的实施，公民、团体依据法律的授权、代表社会公益对违反环境法律的行政机构或私人、组织提起诉讼。其实质是私人实施法律（pri-vate enforcement)，即由公民或团体行使由公权力享有的实施法律的权力。作为美国环境法的一项基本制度，公民诉讼制度的内容复杂丰富。而有关公民诉讼的限制性因素因其与公民诉讼的一些本位性问题密切相关而成为公民诉讼制度的一项十分重要的内容[2]。公民诉讼的限制是指公民诉讼的提起及实施是受到一定的限制的，包括立法的限制和司法的限制。立法的限制是指公民诉讼条款中所规定的限制公民诉讼提起及实施的因素。司法的限制是指在公民诉讼的司法实施中，法院运用法律解释机制对公民诉讼所附加的限制。司法限制主要体现为原告起诉资格（stand-ing）问题[3]。鉴于国内有关公民诉讼立法限制的研究明显缺失，本文重点考察立法限制问题，研究内容包括公民诉讼提起限制的立法规定、司法实践等，以期更真实地揭示公民诉讼之原貌。

公民诉讼制度一般是通过美国联邦环境法律中的公民诉讼条款体现的。一方面，公民诉讼条款赋予了普通民众提起公民诉讼的广泛的诉权；另一方面，公民诉讼条款对诉讼的提起规定了一定的限制。公民诉讼条款一般规定，公民诉讼必须依法提起，提起公民诉讼必须符合法律规定的条件，公民诉讼具有明确的可诉范围；但在法律规定的特殊情形下，即使存在符合公民诉讼条款的起诉条件，也不得依据公民诉讼条款提起诉讼。根据公民诉讼条款的规定，提起公民诉讼的限制性因素主要包括三种：公民诉讼具有明确的可诉范围；起诉前必须历经通知（notice)程序；行政机构勤勉地执行法律的行为（diligent prosecution）可以阻止公民诉讼的提起。

一、公民诉讼具有明确的可诉范围

公民诉讼具有明确的可诉范围是指公民诉讼只能针对法律规定的违法情形提起，可诉范围是由法律明确界定的。首先，总体而言，美国联邦环境法律层面不存在一个统一的或者普遍意义的公民诉讼条款，提起公民诉讼必须依据各单行联邦环境法律的公民诉讼条款。即，如果某联邦环境法律没有公民诉讼条款的规定，就不存在提起公民诉讼的情形。比如，公民不得依据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》(FIFRA) 、《国家环境政策法》(NEPA）和《海洋哺乳动物法》(MMPA)提起公民诉讼，因为这三部法律没有公民诉讼的规定。其次，就包含公民诉讼条款的各单行联邦环境法律而言，公民诉讼必须依据该法的公民诉讼条款提起。

各单行联邦环境法律的公民诉讼条款一般都规定了明确的可诉范围，包括两类：其一是违反授权该公民诉讼条款的联邦环境法律的特定法律条款或内容的行为，比如违反《清洁水法》(CWA）所规定的排污标准、限制、排污许可证及其条款的行为以及违反行政执法机关依据上述排污标准、限制、排污许可证及其条款所颁布的有关行政规章或命令的行为[4]。其二是执行联邦环境法律的联邦环保局等行政机关的不作为违法行为。如《清洁空气法》、《清洁水法》均规定，若联邦环保局局长不能履行本法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务，公民可以提起公民诉讼[5]。

二、起诉前必须历经通知程序

公民诉讼条款一般规定，原告提起诉讼之前必须经历通知程序，在通知发出之日起一定期限内，不得提起公民诉讼。即，起诉前一定的通知期限可以阻止公民诉讼的提起。通知包括两类：其一，对于违反联邦环境法律特定法律条款或内容的行为，如果有提起公民诉讼之意图，应该在起诉前将被控违法行为以及起诉意图向特定对象发出通知，在通知发出之日起一定期限内，不得起诉。如《清洁水法》规定，原告根据公民诉讼条款的规定，认为存在违反法律所规定的排污标准、限制、许可证及其条款以及执法者根据上述排污标准、限制、许可证及其条款所颁布的行政规章与命令时，如果有起诉的意图，应该将该被控违法行为向环保局局长、被控违法行为发生地所在州政府和违法者发出通知。在通知发出之日起60日内，不得提起公民诉讼[6]。其二，对于执法者的不作为违法行为，如果有起诉意图，在将该被控违法行为和起诉意图通知给执法者之日起60日内，不得提起公民诉讼。如《资源保护和再生法》(RCRA）规定，如果原告认为联邦环保局局长不能履行该法所规定的不属于其自由裁量领域的行为或义务，可提起公民诉讼。在起诉前，原告应先将涉嫌违法行为和起诉意图通知给环保局局长，在“原告将其开始诉讼之意图通知给环保局局长之日起60日内，不得提起诉讼。”[7]

关于通知的期限，公民诉讼条款一般规定为60天。但也有一些不同规定，如《资源保护和再生法》规定，针对那些对公众健康或环境带来危险的任何固体或危险废弃物的管理、储藏、处理、运输或清除提供帮助的行为，起诉前通知期限为90天[8]。

关于通知的对象，公民诉讼条款一般包括两类：其一，在违反联邦环境法律特定法律条款或内容之情形下，通知对象包括执行联邦环境法律的行政机构、被控违法行为发生地所在州政府和被控违法者。如《清洁水法》规定公民诉讼的通知对象包括：联邦环保局、地区环保局办公室、授权执行水污染防治方案的州政府机构或行政官员和被控违法者。。其二，在执法者不作为违法之情形下，通知对象是执法机构的行政首脑。

关于通知的内容，主要包括：被控违反法律的具体行为、被控违法行为违反的具体法律规定、被控应承担法律责任的个人或组织、被控违法行为发生的时间和地点、发出通知的个人或组织的身份证明以及为其服务的律师的姓名、地址等情况{1}。

关于通知的目的，是向违法者和执法者发出警告，以督促其守法或积极实施法律。对于违法者，通知是告知其违法有可能引发公民诉讼，给违法者一个机会对此做出反应并与通知者协商解决争端，以敦促违法者在合理期限内履行守法义务。对于执法者，通知是提醒其存在违法行为，以使其对违法者采取执法措施。此外，也是对执法者发出警告，因为，如果其不采取勤勉的执法行为，则可能导致公民诉讼的提起{1}。

关于通知的效力和功用，第六巡回上诉法院在沃斯诉废弃物资源公司案(Walls v. Waste Resources Corp.，）[10]中判决，通知的要求不是联邦法院可以不予坚持的一项单纯的法律考虑，而是提起公民诉讼的必经程序。即原告必须履行起诉前通知的义务，必须遵循对通知予以规范的公民诉讼条款和行政规章的要求。否则，即使提起公民诉讼，法院也会拒绝对其进行司法审查。第九巡回上诉法院在霍斯卓姆诉特拉姆克案（Hallstrom v. Tillamook)[11]中认为，原告必须履行起诉前的通知程序，因为它可以发挥非诉讼纠纷解决机制在处理环境争议中的作用，以此来避免司法解决。

三、行政机构勤勉地执行法律可以阻止公民诉讼的提起

公民诉讼条款一般规定，对于起诉通知中的违法行为，如果执法者采取勤勉的实施法律之措施，则不得提起公民诉讼。其立法目的在于，国会认为，“公民诉讼旨在联邦政府行为的‘补充’，而非联邦政府行为的阻碍。”{1}即在实施环境法律领域，占据主导地位的仍然是公权力。这意味着在公民诉讼提起之前，必须经历行政前置程序；而行政机构勤勉地执法则可以阻止公民诉讼的提起。勤勉的执法具体包括两种情形，即行政机构针对涉嫌违法提起诉讼；行政机构针对涉嫌违法做出民事或行政处罚。

（一）行政机构针对涉嫌违法提起诉讼

公民诉讼条款一般规定，如果执法者针对违法行为，在法院已经或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者守法的民事或刑事诉讼，则不得提起公民诉讼。如《清洁水法》的公民诉讼条款规定：“如果环保局局长或州政府在联邦或州的法院已经开始或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者遵守有关排污标准、限制或命令的民事或刑事诉讼，……则不得依据该法公民诉讼条款提起公民诉讼。”[12]这意味着，如果行政机构针对涉嫌违法行为提起敦促违法者守法的民事或刑事诉讼，则公民诉讼受到阻止。

不过，对于公民诉讼的这项立法限制，法院并没有一致的看法。以《清洁水法》的上述规定为例，出现了许多不同的甚至是矛盾的司法解释。争议核心问题体现为：何谓“勤勉地执法”？勤勉地执法是否仅限于行政机关在法院所提起的民事或刑事诉讼？是否还应包括行政机关为执法而采取的其他行为？即，能够阻止公民诉讼提起的因素是否仅限于行政机构提起的民事或刑事诉讼，而诸如行政执行命令（administrative compliance order）等非司法性质的行政行为是否属于公民诉讼的阻止因素。

在公民诉讼的判例中，褒夫曼诉布瑞德福特煤炭公司案（Baughman v. Bradford Coal Co.，）[13]首次声称某些行政行为是属于能够阻止公民诉讼提起的司法行为。该案认为，如果一个行政机构的权力和特性基于其法定的目标使其具有法院的某种性质，并且其执法能力如果同法院实施法律的能力相类似，如都享有对违法行为施加禁止性禁制令（restrictive injunction）和民事处罚之权力{2}，则该行政行为可视为司法行为，可以阻止公民诉讼的提起。伽德斯基诉克鲁尼尔沙石公司案（Gardeski v. Colonial Sand & StoneCo. ,）[14]认为，“勤勉地执法”应满足三项要求：应该使国会、法院和公众都确信该行政行为是真实的和充分的；该行政行为实施法律之行动是迅速地；要求一项正式的行政程序（主要包括听证、发出公众通知和公众审查等程序）{2}

事实上，对于“勤勉地执法”条款，法院大多给予狭义的解释：认为阻止公民诉讼的因素应仅仅局限于行政机构的诉讼行为，并不包括行政执行行为。如地球之友诉统一铁路公司案（Friends of the Earth v. Consolidated Rail Corp.，）[15]和塞拉俱乐部诉切润美国公司案（Sierra Club v. ChevronU.S.A., Inc. , )[16]等著名的案例都表明只有行政机构提起的诉讼才可以阻止公民诉讼的提起{3}。

（二）行政机构针对涉嫌违法做出民事或行政处罚

公民诉讼条款往往规定，行政机构如果针对涉嫌违法行为采取了民事处罚或行政处罚，也可以阻止公民诉讼的提起。如《濒危物种法》规定，对于违反本法任何条款和依据本法授权颁布的任何规章的行为，如果内政部部长或商业部部长已经依据该法1540 (a)条施加了民事处罚，则不得提起公民诉讼[16]。

行政机构的民事或行政处罚是否属于阻止公民诉讼的因素，司法实践不尽相同。本文以在公民诉讼限制领域中适用较为深入且极具争议的《清洁水法》第309(g) (6)条为例予以说明。309(g)是《清洁水法》实施（enforcement)条款中的行政处罚（administrative penalties）的内容，该条规定，执法者可以根据具体情况对违法者处以两种等级的民事处罚（civil penalties)。这种以金钱制裁为表现形式的民事处罚本质上属于行政处罚。该条是国会为了增强行政机构实施法律的能力而设计的，这种行政处罚可以阻止以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼的提起。309(g) (6)规定，如果执法的联邦或州机构对违法行为施加了以民事处罚为表现形式的行政处罚，公民诉讼不得提起。即：对于违反《清洁水法》的任何行为，如果存在以下三种情形：(1)联邦机构依据本条已经开始或者正在勤勉地行为；(2）州机构依据与本条类似的州法已经开始或者正在勤勉地行为；(3)联邦或州机构颁发了一项不受进一步的司法审查约束的终局命令或者违法者依据本条或与本条相类似的州法已经支付了所确认的民事处罚。则不得依据《清洁水法》的公民诉讼条款提起以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼[17]。其立法目的是避免由于执法机构和公民诉讼原告双重实施法律而对同一违法行为重复处罚。

309(g)(6)争议点主要为：其一，何谓阻止公民诉讼的行政行为？阻止公民诉讼提起的是否仅限于民事处罚，是否还包括其他实施法律行为；其二，何谓阻止公民诉讼的诉讼类型？不得提起的公民诉讼是否仅限于以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼，是否包括以衡平法上的救济（equitablerelief）为诉讼请求的公民诉讼。法院对此分歧很大，主要采取宽泛解释和狭义解释两种态度。

其一为宽泛解释，认为阻止公民诉讼的实施法律行为并非仅指民事处罚，还包括要求违法者守法的行政执行命令等。宽泛解释之目的是强调行政机关在实施法律方面的主导性，严格限制公民诉讼的提起。典型的案例是南北河流分水岭协会组织诉赛土特镇案（North＆South Rivers WatershedAssn, Inc.v．Town of Scituate)[18]。赛土特镇经营的一个污水处理厂因无《清洁水法》所要求的NPDES许可证向河流排污，导致马塞诸塞州环境保护部于1987年颁发了一项行政命令，要求其新建废水处理设施和改进现有设施。在赛土特镇履行过程中，环境团体于1989年对其违反《清洁水法》的行为提起公民诉讼，要求民事处罚和衡平法上的救济等诉讼请求。联邦地方法院依据309(g) (6)支持了赛土特镇，认为行政执行命令可以阻止公民诉讼。环境团体在上诉审中主张，能够阻止公民诉讼的只能是行政机构实施的以金钱制裁为表现形式的民事处罚，但第一巡回法院拒绝了其主张，对309(g）(6）做广义的解释，认为只要行政行为已经开始和勤勉地执行，公民诉讼就无提起之必要了[19]。

在赛土特镇案中，第一巡回法院是从公民诉讼的目的之角度解释该问题的。法院引用了联邦最高法院在斯密斯菲尔德沃特尼公司诉切萨匹克海湾基金会公司案（Gwalt-neyoSmithfield, Ltd. V. Chesapeake Bay Found.，Inc.，）[20]的判决，即，如果把阻止公民诉讼的行政行为仅理解为必须是以金钱制裁为实施形式的话，将从根基处损害公民诉讼的作用—即对政府实施法律的补充作用；将会改变公民诉讼的作用之本质—即从政府实施法律的空隙转至对政府实施法律的侵扰。因为，在联邦最高法院看来，公民诉讼仅仅是政府实施法律行为的补充（supplement）而非代替( supplant)[20]。斯密斯菲尔德沃特尼案往往成为联邦法院对公民诉讼进行严格限制的有力武器，“那些同情被告和仇视公民诉讼的法院都通过沃特尼案以支持这种观点：一旦一项行政执行行为已经开始和勤勉地进行，公民就该违法所试图寻求的任何类型的司法救济都应被阻止。”{4}

第一巡回法院不仅把公民诉讼的阻止因素由政府实施的民事处罚行为扩大到行政执行行为，还把公民诉讼的限制类型由原告所提起的以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼扩大至以衡平法的救济为诉讼请求的其他公民诉讼形式。第一巡回法院在赛土特镇案中认为，不管是何种形式的救济措施，对一种救济措施所施加的限制，同样也应该适用于其他救济措施。因此，不管是提起以民事处罚为诉讼请求的诉讼，还是以衡平法上的救济为诉讼请求的诉讼，309(g)(6)都可成为公民诉讼的阻止因素{4}。第一巡回法院强调：“国会和联邦最高法院都意识到：(1)实施《清洁水法》的基本责任在于政府；(2)公民诉讼旨在这种基本责任的补充而非代替;(3)只有在政府不能履行该法律责任之际，公民诉讼才是适合的。” {4}

此外，对309(g) (6）做宽泛解释的典型案例还有阿肯色野生生物联盟诉ICI美洲公司案（人rkansas Wildlife Fed-eration v. ICI Americas, Inc)。第八巡回法院遵循了第一巡回法院的判决，声称309(g) (6) (A）的公民诉讼的限制同样适用于以民事处罚和衡平法上的救济为诉讼请求的公民诉讼。

其二为狭义解释，认为应该严格按照国会立法语言进行解释，能够阻止公民诉讼提起的仅限于以金钱制裁为形式的民事处罚，并不包括行政执行命令；主张执法者对违法行为应谨慎地选择实施法律的方式，目的是强调公民诉讼在实施法律方面的积极作用、保障公民诉讼的有效实施。典型的案例是华盛顿公益研究组织诉潘德勒通毛纺织厂案（Washington Pub. Interest Research Group v. PendletonWoolen Mills)[22]。潘德勒通毛纺织厂由于违反了NPDES许可证的排放限制而被联邦环保局颁发了一项行政执行命令，要求其改进设施以遵守NPDES许可证。随后，环境团体提起公民诉讼请求民事处罚等救济。在上诉审中，该工厂主张法院应该超出309(g) (6)之文意，借鉴第一巡回法院在上述赛土特镇案的判决，即行政执行命令和行政处罚都可以阻止公民诉讼的提起。但第九巡回法院拒绝接受，认为309(8)(6）仅限于以民事处罚为表现形式的行政处罚；环保局没有做出行政处罚，而是颁发了行政执行命令，两者是有区别的，因为行政处罚的做出需要公共通知和公众审查等程序，而行政执行命令却无需这些程序{3}。

典型的案例还有西部高品质生活联盟诉纽约市环境保护局案（Coalition for a Liveable West Side, Inc. v. New YorkCity Department of Environmental Protection. )[23]环境团体声称纽约市环保局违反其有关两个污水处理厂的许可，提起以衡平法的救济为请求的公民诉讼，要求纽约市环保局颁发禁止令等。环保局声称应该援引赛土特镇案的判决，依据309(g)(6)(A）对原告所提起的公民诉讼予以阻止。但地方法院认为，该条的阻止因素仅限于以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼，该条目的在于确保违反《清洁水法》者不会因同一违法行为而遭致双重民事处罚，虽然法院对于政府行为应给予尊重，但并不能据此而驳回公民诉讼{4}。2005年11月8日，在纸业、联盟工业、化学和能源劳工国际联合会诉大陆煤炭公司案（Paper, Allied Indus. , Chem.and Energy Workers Intl Union v. Contl Carbon Co.）[24]中，第十巡回法院拒绝采纳第一、八巡回法院有关严格限制公民诉讼的判决，声称，309(g)(6)(A）有关公民诉讼的阻止因素仅限于原告提起的以民事处罚为诉讼请求的公民诉讼，不包括以衡平法上的救济为诉讼请求的公民诉讼[25]。

四、结语

从美国联邦环境法律有关公民诉讼的限制的立法规定及其司法实践来看，公民诉讼的立法限制与公民诉讼的一些本位性问题（如公民诉讼的目的、本质、作用以及司法对美国环境法律实施的影响等）关系密切。

第一，私人实施法律就是公民诉讼的目的及本质。从立法上看，国会在联邦环境法律中设计公民诉讼的目的是明确的，即承认私人在实施环境法律方面的积极作用，通过公民诉讼条款赋予私人行使本应由公权力享有的执法权力，即私人针对法定违法情形可以提起公民诉讼。

第二，公民诉讼的作用就是弥补政府实施法律的不足，为公众实施法律提供机会。一般而言，实施法律的权力主要由公权力行使。但公民诉讼的作用就是当政府不能实施法律（包括政府不作为违法和政府实施法律不力等情况）时，公民诉讼便可以作为“行政机关不作为的消毒剂”（an－tidote to agency inaction) {2}通过法院来实施法律。公民诉讼的目的是为公众提供更多的进入法院的机会以促进法律的实施{2}。

第三，公民诉讼的作用是有限的。国会虽然充分肯定了公民诉讼在实施环境法律方面的积极作用，但同时也界定了公民诉讼作用之有限性。因为，国会认为，实施法律的主导性权力由政府享有，公民诉讼只是一种补充{5}。由此可见，在实施法律领域，公权力实施法律机制占据主导地位，公民诉讼的作用只是为了弥补执法机构实施法律的不足。正是基于这种有限性功用的考虑，公民诉讼的立法限制才应运而生。这种制度设计表明只有在行政机构不能有效实施法律之情形下，方可启动公民诉讼。而一旦存在政府有效实施法律之情形，则公民诉讼会受到阻止。这也告诉我们，国会试图在有关公权力实施法律与私人实施法律之间追寻一种内在的平衡之努力。

第四，司法对于公民诉讼限制性因素的解释昭示了美国人看待公民诉讼功效之复杂态度；也彰显了司法对于公民诉讼的深刻影响。争议焦点如下：当一项行政实施行为针对同一涉嫌违法正在进行时，何种执法行为可以阻止公民诉讼的提起；何谓“勤勉的执法”；何谓可以阻止公民诉讼提起的因素；原告可以提起何种诉讼请求形式的公民诉讼等。法院对待这些问题的判决并非一致趋同，而是错综复杂，甚至态度迥异。这也使我们更全面地探究到公民诉讼在美国环境法律的实施等方面所产生的实际效用等。总的来说，公民诉讼的限制性因素经由司法解释而变得弹性十足；公民诉讼的实际功效受到司法自治的巨大影响。当法院意图严格限制公民诉讼的提起、削弱公民诉讼的功效时，往往会对阻止公民诉讼的因素做宽泛解释，倾向于把阻止公民诉讼的行政执法行为做扩大趋势，目的在于强调行政执法的主导地位。而反之，当法院意图重视发挥公民诉讼的积极作用、保障环境法的良好实施时，往往会对阻止公民诉讼的因素做狭义解释，强调严格按照立法规定界定阻止公民诉讼的行政执法行为之范围，目的在于确保公民诉讼的良好实施与有效运转。

总之，作为环境公益诉讼制度的世界典范，美国环境法上的公民诉讼制度在保障环境法的良好实施及公众积极参与环保等方面，无疑产生了深远的影响。而在公民诉讼制度体系内对于公民诉讼的限制性因素进行特意的制度设计，也说明：在实施环境法律方面，占据主导地位的仍然是行政执法；相对于行政机构实施环境法律机制而言，公民诉讼只是公权力实施法律机制的一种补充。因此，公民诉讼的作用是有限的。此外，有关司法判决也表明公民诉讼的限制还具有其他功效，如减轻司法制度的负担、避免滥诉之可能、节约诉讼成本以及充分发挥非诉讼纠纷解决机制在环境纠纷解决中的重要作用等。

注释】
[1]目前美国有19部联邦环境法律中有“公民诉讼条款”，如《清洁空气法》、《清洁水法》、《濒危物种法》、《超级基金法》、《饮用水安全法》、《有毒物质控制法》、《资源保护与再生法》等。
[2]在美国联邦环境法领域，有关公民诉讼的本质、目的及功用等本位性的问题往往是通过公民诉讼的限制性因素得以反映的。从立法上看，公民诉讼的限制性因素是美国环境公民诉讼制度的重要内容；从司法实践上看，其往往是司法审查的焦点。因此，有关公民诉讼的限制性因素的考察也是美国学者有关环境公益诉讼学术研究的一个重要领域。
[3]有关公民诉讼受到的司法限制，本人已做过探讨。参见陈冬：《严格的起诉资格规则：以鲁坚案为中心析美国环境公民诉讼》，吕忠梅，徐样民主编《环境资源法论丛》第4卷，法律出版社2004年版。该文对于美国环境公民诉讼原告起诉资格的历史沿革、基本规则、司法实践等问题予以阐述。
[4]33 U. S. C.§1365(a)（1)
[5]42 U. S. C.§7604 (a) (2)；33 U. S. C.§1365(a)(2)
[6]33 U. S. C.§1365(b)（1）(A)．
[7]42 U. S. C.§6972(c)
[8]42 U. S. C.§6972(b)(2)(A).
[9]40 CFR 135.
[10]761 F. 2d 311（1985)．
[11]831 F. 2d 889 (9th Cir. 1987)
[12]33 U.S.C. §1365(b)(1)(B)，在美国联邦环境法律体系内，《清洁水法》的公民诉讼条款比较典型，其他环境法律的公民诉讼条款也基本上以其为模型予以设计；而该条款在司法领域的运用，也更为深入和广泛。
[13]592 F. 2d 215 (3d Cir. 1979)．
[14]501 F. Supp. 1159 (S. D. N. Y. 1980)．
[15]768 F.2d 57 (2d Cir. 1985).
[16]834 F. 2d 1517 (9th Cir. 1987).
[17]33 U. S. C.§1319(8) (6) (A).
[18]949 F. 2d 552, 553-556（1st Cir. 1991)．
[19]16 U. S. C. §1540(g)(2)（A）（11）．
[20]484 U.S. 49 (1987)．在有关环境公民诉讼提起的限制的美国判例法中，该案是联邦最高法院对公民诉讼的提起进行严格限制的典范。该案认为，《清洁水法》第505(a）公民诉讼条款针对过去的、完全的违法行为（the wholly past violations of the Act）并没有授予法院有关公民诉讼的联邦审判权。
[21]484 U.S. 49,60（1987).
[22]29 F.3d 376 (8th Cir. 1994).1。
{23}11 F. 3d 883 (9th Cir. 1993)．to
[24]830 F. Supp. 194 (S. D. N. Y. 1993).
[25]428 F.3d 1285．1290-1291（10th Cir. 2005)．
参考文献】
{1}Lisa Jorgenson. Jeffrey J. Kimmel, Environmental Citizen Suits: Confronting the Corporation, Bureau of National Affairs（1988)，（Washing-ton, D. C.），p. 7，p.6, p.3，
{2} Gail J. Robinson. Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act, 37 Case W. Res. 515,523;525-526; 520; 519-520 （1987).
{3} Heather L. Clauson. How Far Should the Bar on Citizen Suits Extend Under 309 of the Clean Water Act? 27 Envtl. L. 967 ,967；969（1997)．
{4} Lisa Donovan. Power to the People: The tenth Circuit and the Right of Citizens to Sue for Equitable Relief under Section 309 ( G) (6) (A) of the Clean Water Act, 34 B. C. Envtl. Aff. L. Rev. 143,153;155-156; 156, n93；158-159 (2007)．
{5}David R. Hodas. Enforcement of Environmental Law in a Triangular Federal System: Can Three Not Be a Crowd When Enforcement Authority IsShared by the United States, the States, and Their Citizens? 54 Md. L. Rev. 1552, 1555; 1626-1627（1995)．