政府投资建设项目管理的探讨
导读：
政府投资建设项目管理的现状
1．管理方式
改革开放20多年来，我国政府投资建设项目的管理方式已经发生了深刻变化。但总体而言，其现状与社会主义市场经济体制的要求还不很适应，与国际上政府投资建设项目管理方式的发展也不同步。由于我国目前正处于市场经济从初步发育走向比较完善的阶段，所以从现阶段来看，我国比较常见的政府投资建设项目管理方式有：
（1）临时型。很多一次性项目建设单位，在计划部门下达基本建设计划后，由建设单位（或使用单位）或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子管理项目建设。如社会事业类的档案馆、博物馆、图书馆、文化中心、殡仪馆等建设项目。
（2）基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如教育、卫生、体育等，由其下设的计划财务处或基建处，行使建设项目管理职能。
（3）事业单位型。政府设立专门的事业单位，从事有关投资项目建设，如机关事务管理局负责建设机关宿舍、行政中心项目等。
（4）代建型。在计划部门下达基本建设投资计划后，由政府授权部门代表政府通过招投标选择社会化企业代行项目建设管理职能，如目前国内外建设市场用的较为普遍的工程总承包型（D-B、EPC、Turn Key）和工程管理委托型（PM／PMC）。
（5）项目法人型。计建设673号文规定：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。一些政府投资的经营性或准公益性基础设施工程，如交通、电力、污水处理、城市供水、土地开发等建设项目，由政府授权使用或经营单位设立项目法人。
（6）政府部门型。政府投资的一些纯公益性基础设施工程，如城市道路、桥梁等市政工程以及河道堤防、水土保持等水利工程，直接由政府部门负责组织建设和管理。
2．存在的问题
政府投资建设项目管理方式的现状是历史形成的，对于调动各方面的积极性，保证基本建设任务的完成，发挥过积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，其暴露出来的弊端也越来越明显：
（1）管理人员不专业。每一个建设项目的使用单位都成为政府投资项目的建设管理单位，很多非专业人员从事专业性建设项目管理工作，难以保证政府投资项目的质量、工期和投资效益。
（2）管理经验不积累。每上一个项目，就临时组建一个基建管理班子，管理成员磨合期长，且项目建成后，除部分人员转为工程管理或经营外，大部分人员解散，等待下一个项目再组班子。这种只有“一种经验”，没有“二次教训”的方式，容易造成建设管理水平相对低下。
（3）管理成本相对较大。政府投资项目有党政群机关、社会团体、教育、卫生、文化等各方面的人员参加，每个项目都组建管理班子，容易造成机构“小而全”，人数多，管理费名目多，实际开支成本大的现状。
（4）建设规模难以控制。在多数情况下，项目的建设单位就是项目完工后的使用单位。因此，建设单位从自身利益出发，有导致提高建设标准，扩大建设规模，突破批准概算等问题的源动力，“投资饥渴症”现象难以遏制。
（5）项目管理长期低水平循环。由于没有专业化管理队伍进行全过程项目管理，也没有具有一定水平的项目管理程序文件和软件支持，各单位项目管理基本凭个人水平和经验进行，粗放型的管理方式，没有统一的全过程项目管理的方法、规定和标准。
（6）项目前期规划和实际实施脱节。由于传统的项目管理队伍不专业，缺乏设计、采购、施工等全方位的管理和协调经验，既浪费项目管理资源，也造成工程建设总体方案难以进行优化。
（7）建设单位的责任和行为约束力没有落到实处。由于传统的、只管建设中期（建造期）的建设单位（临时机构），只管建设不管筹资，只管花钱不用还钱，因此没有承担管理责任的能力。同时，建设单位往往没有独立的投资决策权，敞口花钱陋习难改，一旦政府投资决策失误，责任则成为“空中楼阁”。
规范政府投资项目管理的紧迫性
随着形势的发展，政府投资项目管理的弊端日益明显，改革已势在必行。
1．加快转变政府管理职能的客观要求
随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府转变职能，转化职能定位，退出“越位”，理顺“错位”，强化“缺位”之处相当重要。如何转变政府管理职能、实现政事分离和政企分开，成为摆在各级政府面前的一个重大课题。
2．切实提高政府投资效能的现实需要
由于政府投资项目资金往往无偿拨付和使用，对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施，不少项目预算超概算、决算超预算，工期一再推迟，不仅影响投资效益，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，损害政府投资项目在公众中的形象。如何有效地管理政府投资项目、提高投资效益，成为政府及其投资主管部门亟待解决的一个现实问题。
3．完善政府投资管理体制的内在需要
政府必须严格政府投资项目建设过程的监管，确保建设目标的实现和有限财力发挥最大作用。只有通过完善政府投资项目管理办法，建立投资合理、程序科学、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，才能避免当前存在的不顾实际扩大建设规模，贪大求洋等政府投资浪费和失误，不断提高政府投资效益。
4．对不适应要求的建设项目管理模式进行改革
随着中国加入WTO和社会主义市场经济的进一步完善，人们对建设项目管理的要求和期望越来越高，希望建筑产品成本逐步降低、质量逐步提高、生产过程的不确定性不断降低。与此同时，政府也希望在不损害公共利益的前提下，简化建筑产品购买的组织，并希望建筑业能提供范围更宽的服务，由此必须对不适应要求的建设项目管理模式进行改革。
建设项目管理走向市场的必然性
1．建设项目管理走向市场的发展趋势
多年来，我国政府投资项目基本实行建设单位自管模式。由于建设单位掌握着项目主要参与单位的选择权及主要合同条件的决定权，是项目管理模式与管理组织的决策者，所以在项目的管理体系中，建设单位起着至关重要的作用。如果建设单位建立的是一个被动、无序和模糊的管理架构，必然造成各参建单位工作责任、工作界面及相互关系的混乱，浪费参建各方的生产与管理资源，使项目的各项管理目标难以实现。
要解决上述建设领域的问题，实践证明，关键问题之一是建设项目管理走向市场。投资人/投资主体委托独立的、公正的、专业化的、知识密集型的咨询（管理）公司，对工程建设项目的前期决策、建设准备、建设实施、建设投产全过程提供全套（或部分）咨询和管理服务，这是国际惯例，也是社会化大生产的必然趋势。投资人/投资主体不能再走筹组基建办（计划经济的产物）的老路，这种“小生产”、“小作坊”式的管理方式，随着市场经济的发展，其弊端给工程建设项目综合效益带来的损害也日益加重。
由于社会对政府投资建设项目愈来愈关注，这就给项目管理提出了更高的要求，也就是说更需要职业化的管理者，利用职业化管理者的知识和经验，避免投资人/投资主体自筹管理机构所面临的困难和风险，使国家和人民对工程建设项目的质量和效益放心和满意。
目前在两个“转型”过程中，多数国有咨询公司都存在“母子”分离的转制问题，政企不分、沾亲带故、近亲繁殖、隶属关系、人浮于事的弊病仍然普遍存在，但按现代企业制度建立起来的咨询/管理公司，以完全市场经济的运作方式异军突起，受到社会的关注。它们以全新的管理理念、市场化的服务意识和专业的服务水平取得了投资者满意的服务效果。这样的管理公司是市场经济的产物，它们通过执行委托合同，以稳定的运作模式、稳定的管理队伍并以自己的技术专长、管理经验和高智能的专业服务取信于社会。服务信誉和项目管理水平是共发展的生命线，所以它们更注重自己的社会信誉。企业理念的科学性和先进性更使得其行为遵守市场“游戏”规则，也就是说以理智的态度在竞争中得以生存，没有退路。
2．建设项目管理走向市场的理论与实际
在现代社会中，由于工程规模大、技术新颖、参加单位多、人们对项目的目标要求高和项目管理过程复杂，所以就需要专业的工程项目管理公司，专门承接工程项目管理任务，提供全套的专业化咨询和管理服务，使工程建设达到投资者满意、速度快和质量高的目标。
在一些发达国家，社会化、专业化的项目管理服务业已成为成熟产业，咨询公司可受投资人/投资主体委托，从事工程建设前期阶段的决策分析（投资意向与投资机会分析、建设项目建议书、可行性研究等）、工程建设准备、工程勘察设计、工程施工监理、竣工验收和投资后评价。当然，咨询公司亦可根据投资人 /投资主体委托范围的不同，承担其中部分内容的咨询工作。
在我国计划经济时期，对工程项目管理一般采用筹组基建办、指挥部和筹建处等这种临时组建的管理机构，虽然人员素质较好且专业齐全，但管理机构和管理人员均不稳定，而且项目管理机构磨合期长，往往使项目管理迟迟走不止正常轨道。由于业主与这种组建的管理机构在行政上是上下级的隶属关系，人浮于事的弊病较为普遍，这种项目管理方式随着市场经济的发展，其弊端日益显露。
随着我国投资体制改革、市场经济的发展，投资来源或构成一改过去财政预算投资的单一状况，逐步形成了投资主体多元化，投资渠道多元化，筹措方式多样化的多层次多方位的投资体制。有投资意向，并发现了合适的投资机会，且有闲置资金或适当资金的投资人/投资主体，因缺乏工程建设项目管理的经验，又想避免筹组项目管理机构时面临的困难和风险，必然委托专业项目管理公司（咨询公司）对项目进行管理，这是社会发展的必然趋势。
投资人/投资主体委托项目管理公司与自己筹组管理机构的根本区别是，投资人/投资主体委托项目管理公司对项目进行管理，双方必须签订委托合同，其关系的确定受法律、法规的约束和保护，而投资人/投资主体筹组管理机构无须立法，更不需要签订合同。
政府投资项目来自国家税收，较多地涉及社会公众的切身利益，更容易受到社会各界舆论的关注，这就给项目管理者提出了更高的要求，也就是说更需要职业化的管理者。利用职业化管理者的知识和经验，避免建设单位自筹管理机构因管理不善所面临的困难和风险，使国家和人民对工程建设项目的质量和效益放心与满意。
3．建设项目管理走向市场的优势
（1）业主权益获法律保证。
业主委托工程咨询公司进行建设项目管理，需签署正式的委托合同。依据《中华人民共和国合同法》的规定，受托管理公司应根据委托人的指令、在授权范围内从事项目管理工作，并实现预定的管理目标。据此，委托人的权益受到合同法的充分保护，管理公司是“跑得了和尚跑不了庙”，不仅凭服务至上的精神，而且要依合同责任的强制力做好工作。 （2）独立及公平的管理决策。
以现代企业制度建立的工程管理公司，在财务上独立于建筑设计师、建筑承包商、材料供应商及其他建设项目的投资人，所以不产生利益关系与利益冲突，因而可以独立公正地做出管理决策，保证管理的科学性及高效率。
（3）管理专家的参与。
有声誉的工程管理公司往往拥有项目管理与技术方面的知名专家和众多经验丰富的高级管理人员。他们在建立项目管理体制、论证重大技术方案、解决项目重大管理难题及协调参建各方关系上介入项目的管理，成为建设项目顺利开展的重要保证。
（4）专业水平高超、管理经验丰富。
管理公司因不断完成在建项目的管理并承接新项目的管理委托，容易及时地总结管理的经验与教训，在前一项目发现的管理与技术问题一般都能在下一个项目得以避免。管理机构因而对复杂建设项目的技术构成及施工过程非常熟悉，可少走弯路，这将使所管理的建设项目节省大量时间与费用。
（5）稳定的运作。
工程咨询公司在长期的项目管理中已形成自己成熟的基本工作程序与内部工作制度，这些程序和制度又为其员工熟知和掌握。所以咨询公司的管理运作具有相当的稳定性，也不会因为个别管理人员的更换而产生冲击性的影响。
（6）定时性。
“时间就是金钱”，项目的开发周期与工期不但影响开发建设的直接成本，也可能会影响跟进市场动态从而失去市场。优秀的管理公司以总控计划及操作项目的专业经验，往往可在令人吃惊的短周期内完成项目建设，赶上委托人所处行业的快速发展与所处市场的快速变化。
（7）成本控制。
工程管理公司因同时承担多个项目的管理，使得其对同类工程技术措施及市场价格与定额都广泛了解。又因管理公司可在方案论证时期便介入项目的成本管理，治了成本失控之“本”，使项目的成本控制更能主动地和有效地安排。
（8）灵活性。
与业主自设或临时拼凑管理机构相比，使用管理公司的服务可适应委托人迅速启动新项目的需要，或临时加强某一方面管理的要求，给委托人以更大的弹性与选择的灵活性。
（9）项目管理的持续提高。
一大批项目管理公司参与政府投资项目的托管，必将引导国内咨询公司、监理公司、总承包单位执行国际项目的技术和管理标准，学习国外工程建设的先进经验，推动项目管理整体水平的提高。
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